嵌入式治理视角下第一书记驻村帮扶的实践范文研究——基于甘肃省H镇的调研

本研究希望通过对第一书记驻村帮扶制度的具体实践进行深入剖析，为当下如火如荼开展的帮扶实践提供一些新的思路和拙见。第一书记驻村帮扶制度的实施是必要的，在一定程度上能够发挥其嵌入式治理的效果，但是，在实施的过程中一定要注意解决本研究所提及的几点实践困境，才能真正实现第一书记驻村帮扶的嵌入式治理目标。

第一章 导论

第一节 研究背景及意义
一、研究背景
近年来，农村党组织涣散问题以及贫困农村缺乏有较强公共领导力的村级干部是我国农村基层经济社会发展亟待解决的重要难题。为了解决这两大难题，一些地方政府及单位秉承中国共产党在革命时期“从群众中来，到群众中去”的优良传统，通过选派各级优秀机关干部到农村基层担任第一书记、选派党建指导员以及派遣干部驻村等方式，抓党建、抓扶贫、抓稳定，抓发展，取得了明显的成效，积累了宝贵的经验。十几年的地方实践证明，下派第一书记有利于加强基层党组织建设；有利于解决一些农村地区的“软、散、乱、穷”等突出问题；有利于促进农村的改革与发展；同时对改进机关作风、培养锻炼干部等有所助益。基于此，在创新基层社会治理，实现基层社会治理体系与治理能力现代化以及精准扶贫（2014）的大背景下，2015 年 4 月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三个部门同时印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知（组通字〔2015〕24 号）》（以下简称通知），决定了向党组织涣散村、建档立卡贫困村、以及革命老区、边疆和民族地区、灾后重建地区的一些村选派驻村第一书记。同时，《通知》也对第一书记的选派范围、选派方式、任职资格、职责及考核管理机制作了详细的指示。由此，第一书记驻村制从地方实践上升成为了国家层面的一项制度设计。全国各省份在《通知》的指导下制定具体的第一书记选派计划和管理办法，如火如荼的展开了第一书记驻村制的具体实践。
截止 2017 年底，有将近 20 万优秀干部选派到基层农村担任第一书记1，实践证明，第一书记驻村帮扶的措施全国范围内的推广和运用取得了较为良好的成效。许多贫困村得以脱贫摘帽，并在在改善农村生产生活面貌、提升基层组织能力，提高基础设施水平等方面取得了显著的成绩。为我国将来实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 乡村振兴之路奠定了坚实的组织基础。但是也存在诸如帮扶成效难以长期化、帮扶工作形式化、驻村第一书记难以融入村庄、扶贫资源出现堆积等问题。因而，本文通过深入实地的调研观察，对第一书记驻村制在基层的具体实施过程进行深入的剖析，提出可操作性的建议和对策，进而提高第一书记驻村制的运行绩效，以适应乡村振兴发展战略的需要。
.......................

第二节 研究现状
本研究是基于嵌入式治理视角对第一书记驻村帮扶的实践过程进行深入研究。嵌入式治理理论作为研究视角，将会在理论基础部分详细阐述，在这里不予赘述。基于此，该部分仅对第一书记驻村制的相关研究进行详细的阐述。
第一书记驻村制是近年来我国在贫困治理的实践过程中逐渐形成的一项制度创新，是指通过选派优秀干部到建档立卡贫困村和基层党组织涣散村担任第一书记来开展帮扶工作的一项国家政策。具有非常浓厚的中国特色，目前尚未发现国外学者对此有相关的研究，因此关于第一书记驻村制的国外研究现状笔者不予阐述。
由于第一书记驻村制出现的较晚，学界关于这方面的研究处于起步阶段，但是随着国家精准扶贫开发工作的不断深入开展，第一书记驻村制日渐成为学界关注的热点，近年来涌现出较为丰富的研究成果。笔者将从研究内容入手对第一书记驻村制的现有研究成果做一总结并加以述评。总的来看，学界对第一书记驻村制的研究主要包括对该制度本身的研究、第一书记参与精准扶贫的研究以及第一书记参与乡村社会治理的研究。
一、关于第一书记驻村制本身的研究
目前学界主要探讨的是第一书记驻村制的制度起源和制度安排这两方面。从已有的文献来看，学者们对第一书记驻村制本身的分析与研究有一定层次上的差别，侧重点各有不同。
在制度起源方面，存在两种不同的观点。欧阳静（2012）等认为第一书记驻村制与我国存续已久的乡镇驻村制度（或者说是包村制）一脉相承，是中国共产党群众路线在新时代的延续2。而张国磊（2017）和袁立超（2017）等学者则认为第一书记驻村制与传统的驻村制在驻村干部的派出单位、动员机制以及政府的扶持力度等方面存在一定的区别34。
..........................

第二章 核心概念与理论基础

第一节 核心概念
一、第一书记
“书记”一词的本意是指负责撰写或者记录文字的人，28后来一些政党、政党性组织和团体将其用来代指主持日常事务工作的领导人。一般而言，第一书记或者是“总书记”是社会主义政党的最高领导人的称谓。1921 年中国共产党成立后也沿用前苏联共产党“书记”（俄语：дьяк）一词来命名部分党内职务。在这里，“书记”这一概念的外延涵盖了省委书记、市委书记、县委书记、村委书记等。从我国的实际来看，第一书记是上世纪地方党委的实际一把手和带头人。从上世纪 50 年代初期开始，省委、县委都设有第一书记将其作为各级党组织的第一负责人。本研究所讲的第一书记是指自 2015 年国家印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》后，从各级党政机关各企事业单位选派至建档立卡贫困村担任驻村“第一书记”的帮扶工作人员。他们有一定的任期时间，一般为 1 到 3 年，且不占村支部名额，不参加换届选举。其主要职责是帮助抓党建、促进脱贫，实现 贫困村的精准脱贫。
二、精准扶贫
精准扶贫是马克思主义反贫困理论中国化的最新成果。相比以往的粗放式贫困治理，精准扶贫强调的是扶贫的“精准性”，即根据不同地区的经济发展水平差异，通过详细的入户调查精准识别真正的贫困群体，根据每个贫困者和贫困户发生贫困的原来才采取精准帮扶的措施，帮助贫困群众通过生产发展等方式增加经济收入以改善其贫困面貌从而实现脱贫致富的目的。总之，精准扶贫的精髓在于“精准”，只有做到对贫困户的精准识别和动态管理、精准制定扶贫措施、精准实施帮扶计划、精准扶贫工作才能有扶贫成效。
..........................

第二节 理论基础
一、嵌入性理论
在社会科学领域，“嵌入”（embeddedness）被引用来描述两个事物（包括社会结构、观念要素等）相互衔接与互动的过程，是一种长期存在的状态。卡尔．波兰尼（Polanyi）最早在《大变革》(The Great Transformation)一书中提出“ 嵌入性” 概念，波氏的“嵌入性”概念强调“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，将非经济的制度包括在内是极其重要的”，“经济作为一个制度过程是嵌入性在经济和非经济制度之中的。”29，同时，相对于“嵌入性”还提出了“脱嵌”的概念。随后，格兰诺威特（Granovetter）进一步将“嵌入”划分为关系嵌入和结构嵌入。关系嵌入强调指经济行动及其结果受到行动者个人关系的影响；结构嵌入则指经济行动及其结果受到个人所拥有的关系网络结构的影响。格氏结构——关系嵌入分析框架的建立，使得嵌入理论形成了较为完整的理论体系。该理论强调经济行为及其结果和制度都与行动者的个人关系和关系网络结构有关30。在格氏对嵌入理论研究的基础上，后来的学者对该理论作了进一步的研究。如祖金（Zukin）和迪马乔（Dimaggio）将嵌入性总结为结构嵌入性、政治嵌入性、认知嵌入性和文化嵌入性31。彼得·埃文斯（Peter Evans）将嵌入性理论的研究扩展到了政治领域，提出了“嵌入性自主”（embedded autonomy）的概念。用来描述国家与社会之间良性互动的关系。他指出，发展中国家的经济在发展需要一个深深嵌入社会的官僚体制32。认为经济转型最成功的国家往往是官僚体制与社会嵌入最紧密的国家。当一个国家既有“嵌入性”也有“自主性”时，它才能称之为发展型国家，才能实现经济发展。
综上，无论经济领域还是政治领域，嵌入性理论强调的是关系。事实上，包括经济行为在内的所有人类行为都嵌入在社会结构之中。即人类的政治行为、治理行为等都是嵌入在社会结构、社会网络之中。这为嵌入式治理的提出提供了理论支撑。

...........................

第三章 第一书记驻村帮扶的实践过程及成效.........................20
第一节 研究设计与第一书记驻村制概述....................20
一、研究设计...........................20
二、第一书记驻村制概述...........................22
第四章 第一书记驻村帮扶的实践困境及成因探析....................54
第一节 第一书记驻村帮扶的实践困境......................54
一、制度设计的投机性导致帮扶效果差异明显............................54
二、驻村帮扶削弱了贫困村庄的自治能力.........................56
第五章 第一书记驻村帮扶实践的优化路径............................69
第一节 国家层面：制度设计的修正完善.....................69
一、抛弃制度设计的机会主义倾向...........................69
二、完善第一书记考核激励机制............................69

第五章 第一书记驻村帮扶实践的优化路径

第一节 国家层面：制度设计的修正完善
一、抛弃制度设计的机会主义倾向
第一书记驻村帮扶需要更多的扶贫资源和对资源的配置权。面对那些第一书记自身能力较弱和后盾单位实力不足的情况，政府应当给予较多的资源和项目的倾斜，而不是为了凸显典型而搞所谓的政绩工程。一方面来说，给予驻村书记更多的扶贫资源能够使得第一书记在扶贫方面占有更多的主动性和更广阔的发挥空间，形成一种激励机制；另一方面而言，可以充分发挥第一书记在驻村帮扶过程中所起的中介作用，使国家的政策表达与农民的需求在第一书记这个中间人的帮助下得到有效对接，从而更好地构建起一种良好的国家与基层农村的互动关系，形成良好的基层社会秩序。此外，要淡化和减少一些“跑项目”运动，避免第一书记为了争夺帮扶资源而分散精力，从而转移扶贫工作的重心。通过完善制度来合理分配扶贫的各类资源，调整个别村庄的“小池过满”的情况，有针对性的偏向于常年处于贫困境况的地区，使扶贫资源的输入成为“雪中送炭”而非“锦上添花”。
二、完善第一书记考核激励机制
第一书记在驻村帮扶过程中，鉴于贫困农村基层组织的弱化，在国家大量输入帮扶资源、政府的压力型考核以及农村基层治理任务复杂化的背景下，第一书记在精准识别、精准管理、产业扶贫等方面存在着对村级干部的权力替代，这种替代在一定程度上削弱了贫困村庄的自治能力。为了使第一书记更好的融入基层农村的同时又减少对村干部的权力替代，需要改善第一书记驻村帮扶的考核激励机制。一是要尽量减少一些台账类等基础性业务的考核，把第一书记从繁杂的数据和文字工作中解放出来，让第一书记有更多的时间和精力来思考贫困村的实际困境长远发展问题。同时，也能减少第一书记在驻村帮扶过程中出现形式主义等问题。二是采取多样化的考核标准，避免出现扶贫绩效“一刀切”的情况。第一书记驻村要做的工作不单单是精准扶贫一项，若一昧的以扶贫绩效论第一书记的功过得失，会打击部分第一书记的帮扶积极性。同时，改变以短期帮扶效果为评判标准的考核方式，避免因短期考核造成追求短期效益的各种形式化帮扶现象的出现。

.......................

结语
第一书记驻村帮扶制度的实施，从本质上讲，是国家为了促进农村地区的经济社会发展，推动其治理能力和治理体系的现代化进程而实施的一种嵌入式治理模式。国家期望通过第一书记和驻村帮扶工作队的嵌入式治理完成对贫困村庄的脱贫攻坚、基层党建、治理水平提升等方面的治理目标。因而本研究关注的焦点在于第一书记驻村帮扶对贫困村庄有怎样的治理过程、实践成效和现实困境。
从本研究的最终结果来看，第一书记驻村帮扶对贫困村有三个层面的嵌入治理式过程：一是通过制度嵌入的方式为第一书记提供进驻贫困村庄的合法性和制度保障，如 H 镇的驻村帮扶工作队制度的实施；二是第一书记通过组织嵌入的方式进行贫困村的基层党组织建设和村级专业合作社建设，优化了村级的扶贫主体；三是通过关系嵌入的方式第一书记能够整合各级扶贫资源和推动帮扶项目的落地实施。一方面，第一书记通过联结其后盾单位等外部关系网络和自身社会资源来整合各级帮扶资源，另一方面，通过融入贫困村庄的内部社会关系网络来助推部分项目项目的顺利实施。第一书记的嵌入式治理取得了一定成效，贫困村庄的基础设施建设日渐完善，村庄治理能力得到了一定程度的提升。虽然表面上取得了一定的帮扶成效，但不得不承认的是第一书记驻村帮扶这种嵌入式的治理模式存在一定的实践困境。一是制度设计的投机性使得第一书记驻村帮扶的效果呈现出明显的差异化；二是村两委干部对第一书记及的过度依赖和第一书记对村两委干部的权力替代在一定程度上消解了贫困村庄的自治能力；三是第一书记在驻村帮扶过程中存在的形式主义和造假共谋现象使得贫困村民逐渐被边缘化的同时导致了基层政府的信任危机。究其根源，在于以第一书记为代表的国家嵌入和贫困村庄社会反嵌入能力对比失衡造成的结果。具体而言，从国家嵌入的角度来看，压力型体制下以第一书记为代表的国家力量的强势嵌入存在异化的可能。强力驱动的政治动员和层层传导的扶贫压力使得第一书记的驻村帮扶产生了运动化的倾向，偏离了其制度设计的初衷目标，为了完成帮扶绩效乡镇政府和第一书记不得不采取策略主义的应对方式；从贫困村庄社会反嵌入的角度来看，原子化趋势下的贫困村庄具有较强的流动性，削弱了贫困村庄的内生发展动力；帮扶资源输入带来的现代化社会风险和地方精英间的合作共谋强化了贫困群体对第一书记和扶贫项目的排斥，最终削弱了贫困村庄的社会反嵌入能力，使其难以承接国家强力嵌入带来的帮扶资源和项目，从而使得第一书记驻村帮扶产生上述困境。基于此，破解第一书记驻村帮扶实践的困境要从国家和社会两个层面出发，在完善第一书记驻村帮扶制度设计的同时也要增强贫困村庄的自治能力、提升贫困村庄的社会活力，从而实现国家强力嵌入和贫困村庄社会反嵌入之间的势能平衡，才能使第一书记驻村帮扶的实践取得预期的成效。
参考文献（略）