“互联网+”背景下信息技术嵌入与基层协同治理研究——以浙江省“四个平台”为例

本文以“互联网+”为背景，以信息技术嵌入基层、实现基层协同治理为分析路径，探究基层乡镇治理现代化的创新方法。基层治理状况是窥视我国整体治理效能的重要窗口。税费改革后，基层治理中的问题日益凸显，“条块分割”、“条条分割”、“政民分割”等一系列治理难题，因此对基层治理的研究也愈发重要。

第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义
一、选题背景
中国共产党第十八届三中全会首次将“完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。十九大报告又提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局”①。所谓“基础不牢，地动山摇”，实现国家治理能力和治理体系现代化基层治理显得尤为重要。学者们普遍认为，社会管理创新重点在基层，难点在基层，突破点和关键点也在基层。习近平总书记也强调要鼓励基层改革创新，大胆探索作为抓改革落地的重要方法。当前，推进基层治理体系和治理能力现代化，亟需解决以下问题：首先是事在镇（街）与权在区县的矛盾。镇（街）单薄的管理职权与繁重的工作任务严重不对称②。以浙江省为例，GDP 总量近几年连续排名全国前五，而这样的成就三分之一则是由浙江省千强镇创造，但因乡镇行政层级低，其工商、税务、环保、质监等市场监管机构的管理权限和人员编制等都制约有效的履职③。“权小责大”、“权责不等”是当前基层面临的重要难题。其次是镇（街）统筹协调与部门派驻机构之间的矛盾，即是“条块分割”、权责不清、相互推诿等“两张皮”的问题普遍存在，难以形成治理合力④。最后是民众与政府之间的矛盾。与民众接触最多的便是执法部门与服务部门，但执法部门暴力执法、“运动式执法”和商贩暴力抗法案件屡屡见诸于媒体，同时强力执法与违法不究处于共生状态，这极易激起严重的社会矛盾和冲突。民众上访、反映渠道名存实亡，一系列与人民群众日常生活密切相关的问题既无便利渠道反映又存在反映也无人解决的困境。这在很大程度上影响着基层治理能力和治理体系的现代化，影响着普通民众的改革获得感，也影响到政府的公信力。当前，随着互联网的迅速发展，人们的生产生活全面“触网”，政府的服务形式也随之发生重要转变，“互联网+政务服务”创新模式不断涌现。推进“互联网+政务服务”成为当前提升政府治理能力现代化的客观要求，也是加快政府智慧服务的重要支撑⑤。同时政府治理过程中也在不断引入信息技术以改造政府的组织结构、权利和责任配置结构及优化工作流程等方面。电子政务越来越侧重于向决策中的公民参与技术、增强政府回应性的电子化治理方向发展。以互联网技术为支撑的信息平台运用于实践无疑推进与整合了政府治理以组织决策、民众参与、政府回应的综合治理模式。浙江省作为互联网创新大省，为顺应基层治理的新方向和新目标浙江省于 2016 年末在试点实施的基础上，全面推进基层治理体系“四个平台”建设，并在 2017 年纳入“最多跑一次”改革整体推进，并取得一定运行成效，但其在不断地发展中也暴露出一些不容忽视的问题。本文以浙江省“四个平台”为研究案例，分析数字化背景下网络平台建设如何与基层治理接轨、又是怎样通过互联网实现基层治理协同治理。
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第二节 相关文献综述
一、文献综述
（一）互联网信息技术对公共治理的影响
治理工具的革新是政府治理能力提升的关键，“互联网+政府服务”的智慧化治理在政府决策、社会服务以及政务处理中的作用日渐不可或缺。刘淑华、袁千里（2015）认为互联网信息技术已经从早期仅仅作为高度结构化行政工作的初级支持工具迅速转变为政府整体运作不可替代的一部分①。范治荣（2016）认为政府治理应当充分认识到“互联网+”带来的机遇，并适时将互联网技术和互联网思维深度融入公共治理，提升政府在智慧决策、危机应对等方面的能力和水平，并最终实现政府协同治理②。同时依托于互联网技术的“互联网+政府治理”也为政民关系重建提供了重要机遇。很多学者也从不同角度陈述了电子信息技术对公共治理的影响。
（1）促进合作治理
张峰（2014）等学者从构建网络公共秩序、网络空间治理角度出发，认为网络公共领域的“去中心化”与治理主体的多元化使建立在传统“中心-边缘”架构下的政府治理模式凸显不足③，就网络公共领域的治理而言，建构公共领域的基本秩序，需要一种超越控制与自治的全新治理模式——合作治理。邹卫中，钟瑞华（2015）也指出网络的开放性与有效性之间的张力是网络治理的关键问题，以合作治理替代多头管理，强化网络治理行为主体的责任，以协同治理代替分段监管是完善网络治理机制的主要路径④。从治理模式创新角度研究出发，刘小泉、朱德米（2016）认为以行政主导为主的治理模式已不能有效地应对复杂的公共问题，协作成为治理模式转型的一个新方向⑤。李传军（2015）也指出服务型社会治理模式强调多元治理主体的参与，且多元主体参与网络空间合作治理，可以校正网络空间的异化现象，与合作治理有着天然的内在契合性⑥。在各种单一主体提供公共服务都存在弊端的情况下，公私部门合作供给是众多的公共服务提供模式的最佳选择①。而且电子信息技术催生的网络集体行动导致原有的社会治理结构失去存在基础，政府有必要引导社会自治力量的成长，并形成协同效应，促进合作治理的实现。李云新（2017）等称以信息技术为基础的智慧治理最主要的作用就是培育智慧城市的多元参与主体，强调政府与社会其他主体之间的合作才是智慧的关键②。俞晓波（2015）认为协同即是合作，当下合作共赢是互联网时代的基本概念，是功能创造和价值实现的基本法则。如要提高跨部门信息共享协同治理，政府各部门就必须基于合作基础，运用新一代的云计算、物联网等电子信息技术实现互联互通、协调运作的和谐生态整体③。
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第二章 协同治理与基层治理能力现代化

第一节 协同治理的理论溯源
一、协同概念
“协同”最早是由 Ansoff 在 1965 年提出，强调的是商业组织之间的协同。至少两个以上的营利机构以资源共享为基础，以价值创造为目的进行协同合作①。迈克尔·波特（2005）也从企业角度指出，协同是指企业中的不同部门之间相互合作进行信息、资源共享而展开的活动②。后来学者门对协同的理解就不在仅仅局限于企业之间。辛田（2019）对协同的理解就不在限定主体性质，而是任何两个或两个以上的主体为实现共同目标，运用各种方式、方法建立长期的合作关系③，充分发挥各自优势以期实现 1+1>2 的整体效果。对此概念有相似理解的如 Donaldson与 Kozol，“协同治理就是各种形式的组织共同共事以达成组织设定的目标”④。Huxham 则把指目标进行定义为积极的，协同的组织可以是跨部门的，也即是跨部门之间为实现积极目标而进行得一种合作⑤。Thomson 与 Perry 强调协同主体的主动性和协调互动的过程，合作方式可以是正式的也可以是非正式的⑥。刘伟忠从善治角度出发，认为协同主体因在资源和要素上具有很强的匹配性、一致性，所以才促使协同主体之间的合作关系达成，也即是协同主体相互协作具有一定的基础合作条件⑦。改革开放至今，社会问题变得日益复杂和多样，单一治理主体已不能适应现实治理的需要，各主体之间的跨组织协同的相关实践在世界各国有了非常普遍的应用。学术界对协同的讨论内容也发生了很大的改变。首先，协同不在局限于起初的商业组织之间。学者们开始向政府之间、政府内部门之间及社会非营利组织方向讨论。其次，由起初注重协同为参与各方带来的各种收益转向重视如何更好地实现协同优势、以及协同各方之间的利益分配等方面。再者，将协 同视为加强政府与民众之间沟通、提高公众参与的方式。最后，政府之间或政府各部门之间的协同可能具有一定的强制性而非最初的自愿。但协同无论如何演变都具有三个明显特征：（1）强调主体之间的合作、协调与深度交互（2）强调组织目标的一致性（3）资源共享与责任共担。
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第二节 协同治理的特征
一、多元合作特征
所谓协同治理，是指在一个既定的范围内，多元主体包括政府、企业、社会组织和公民个人等发挥各自优势，对有关社会复杂公共事务进行平等协商、共同行动③，以实现公共利益为目标而进行社会公共事务管理的的总和多元主体间以合作共赢的关系实现公共事务的有效治理。相比于传统政府作为治理了的单一主体，协同治理的参与主体更加多元，除政府之外的所有参与公共事务并发挥作用的公共组织及个人都能成为治理的主体④。多元化的参与主体若要提高政策效能、实现整体目标，前提即是要实现多元复杂结构的整体效应，整合、升华多元主体的众多零散目标和利益。因此协同治理多元、合作的特征明显区别与过去我国政府“单兵式作战”治理的模式，且该模式具有国家强制力保障、自上而下非协商的明显特征。过去很长一段时间，公共事务管理和公共产品供给由政府单一主体垄断。政府单一管理模式在某些特殊情况发生如在应对临时性、突发性、非预期事件时常常表现出快速动员的优势，但在社会常态运行中，集权则会使政府表现出“低能”状态。特别是在当前发展速度飞快、复杂性程度高的社会中，单一主体的政策制定和行动方案往往会偏离社会治理的初衷，造成政策与实际的不匹配和行政资源的浪费等问题。同时单一的治理主体如同整列火车只有车头做牵引，其在治理过程中的地位显然超出其他治理主体。治理地位不均衡的状态很容易造成一系列的治理问题，如政府治理的越位、缺位、贪污腐败等问题。但协同治理强调的是多元主体参与的治理，多元主体的治理地位是平等的，共同发力于治理过程。陈书华在分析农村社区多元主体协同治理的内生机制时特别指出，解决农村治理主体多元、利益多样与农村治理环境和治理基础存在差异问题的根本出路是就是要坚持多元合作的协同治理①。此外，需要特别注意的是协同治理理论关于治理主体多元化的主张，并非是分散政府治理力量。相反，强调主体多元是为形成共同行动、共担风险的治理局面，使多主体为增进公共利益共同发力②。

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第三章 基层治理中的协同困境与信息技术嵌入................................21
第一节 基层治理的协同困境：离散化............................21
第二节 互联网技术与政府流程再造.............................29
第四章 基于信息技术的基层协同治理：浙江省“四个平台”的实践...................36
第一节 浙江省基层“四个平台”建设的背景.................................36
第二节 信息技术嵌入基层：“四个平台”的整体建构..................39
第五章“四个平台”对基层协同治理的成效与问题分析.......................47
第一节 “四个平台”运行的成效分析...................47
第二节“四个平台”建设中存在的问题反思..........................50

第六章“互联网+”时代基层协同治理创新启示

第一节 加强顶层设计，强化统一领导
随着我国各项政府改革的深入推进，改革已逐渐进入深水区，如要将改革深入推进必定会涉及到各层级部门的核心利益和权力。而权力部门化、部门利益化是当前政府改革自上而下推行的主要障碍。政府权力原属于整体政府，权力行使也要受各方监督，但在具体实践中，因管理体制尚不完善、上下组织沟通低效、权力行使缺乏实际监督，导致政府整体权力被分割成无数分散的部门权力，造成所谓的“大部门、小整体”格局，部门权力造成的部门利益不断凌驾于政府整体权力和公共利益之上，这也必将会对我国各项改革造成重大阻碍①。促进改革深入推进和政策、制度创新有效推行，一定要打破这种部门利益格局，而将这种被利益包裹的壁垒和层层被“门”化的边界彻底打破则急需一个超脱于各层级所有部门利益的一个自上而下、统一的权威领导，才能保证政策和制度创新推行上下一统、左右协调，自上而下顺利无阻，才能使政策下沉不变形、落地不变质。
浙江省作为互联网经济大省，政府推行的“互联网+政府治理”在全国都具有很大的影响力。为加强平安浙江建设，完善基层治理网络格局，浙江省委早在 2004年就开始重要决策部署，具体见表 2。以浙江省“四个平台”推行为例，首次提出是在 2015 年 3 月 4 日的浙江省行政体制和机构编制工作会议上，随后在浙江省绍兴市柯桥区展开试点。又于 2017 年 12 月，浙江省全面推进基层治理体系“四个平台”建设。“一张网”建设是“四个平台”建设和运行的基础，2017 年浙江省综治办联合省级十几个部门下发《关于推进全省基层社会治理“一张网”建设的通知》和《浙江省社会治理信息资源共享目录》，将原来“七网八网”、各种政务信息资源都统筹整合到“一张网”，通过打破部门信息壁垒，加强不同层级信息系统整合对接，信息资源互联共享努力实现纵横联合协同治理。在全省进行网格划分，设置覆盖到省、市、县、乡、村（社区）的五级网格体系，并指导下级政府确保向基层下沉人员、权力、财政等资源的效率和质量，为整合基层治理，实现人员协调提供保障。

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结论
本文以“互联网+”为背景，以信息技术嵌入基层、实现基层协同治理为分析路径，探究基层乡镇治理现代化的创新方法。基层治理状况是窥视我国整体治理效能的重要窗口。税费改革后，基层治理中的问题日益凸显，“条块分割”、“条条分割”、“政民分割”等一系列治理难题，因此对基层治理的研究也愈发重要。正如习总书记所言：鼓励基层改革创新，使改革能够聚民心、顺民意，让改革成果由人民共享。构建“党委领导、政府主导、公众参与、社会协同”的治理体系，推进基层治理能力现代化需要明确乡镇政府应该履行哪些职责，并如何有效地发挥作用。十八大以来，中央为鼓励基层治理创新，自上而下地推动职权、人员下沉，浙江省“四个平台”不仅是响应国家推进治理能力现代化的号召，更是为提高基层治理效能和服务能力自下而上的创新。本文选取浙江省“四个平台”作为案例研究，从开始的试点到全省全面推进基层治理体系“四个平台”建设，这足以证明以信息技术为支撑的信息平台建设对解决基层治理难题，促进基层协同治理的效能和重要性。并提出“互联网+”时代基层协同治理创新的对策建议，即一是要强化顶层设计、强化统一领导。二是要简化技术嵌入与制度创新的有效融合。三是要建构虚拟平台，优化整合治理资源。探究“四个平台”真正的治理本质主要体现在以下几个方面：首先是去中心化。“四个平台”应用于基层治理实现了多元主体的共治、共建与共享，改变了传统政府传统的政府—社会二元对立的管理模式。其次是资源配置中的市场优先。“四个平台”建设的技术支撑来源于政府与第三方的技术合作，基层网格员源于社会兼职聘任，充分发挥了市场优先配置资源的根本性作用。再者是权力运行中的双向互动。“四个平台”突破了过去以部门、乡镇为单位的“单打独斗”治理模式，而改为以“平台”为核心的市县联动、县乡联动、部门联动、政社联动、上下一体的共治共建模式，实现了权力的双向互动。当下，基层治理要求丰富治理主体，形成政社多元互动的治理网络，浙江省“四个平台”正是契合这一理念，即构建一个条块协同、多元互动的现代化基层治理模式。但技术嵌入基层治理也仅仅是当前治理创新的一种模式，对基层乡镇治理探究无论是解决条块矛盾关系、创新多元治理，还是创新体制机制、提升政府服务效能方面，基层治理创新还需要进一步深入推进。因此，对基层治理的研究依然任重道远。
参考文献（略）