第一章 相关概念以及理论基础
第一节 相关概念概述
一、志愿组织
志愿组织属于社会组织的内涵范围，首先我们来了解社会组织的定义。对于社会组织的叫法，国外学者又称为：非营利组织、非政府组织或者是第三部门等，不同的称呼侧重点不同，如非营利组织重点是将志愿组织与营利性单位作出区分，非政府组织是为了突出志愿组织的民间性，将志愿组织和政府部门做出区分，而第三部门的说法是美国学者莱维特提出除政府和私人企业之外，还有第三类型的组织，他将这里类型的组织统称为：第三部门。志愿组织是属于社会组织内涵范围，具备以下特性：非营利性、公益性、民间性、非宗教性、独立性。
国内将志愿组织的定义为：志愿组织是指以若干数量的志愿者组成，以开展无偿性的志愿服务活动，传播志愿服务精神的群体、团队和机构的统称。对于志愿组织的分类，按照组织有无依法登记注册，是否具备独立法人身份可分为：合法性志愿组织和草根志愿组织，合法性志愿组织是指按照国家法律法规要求，经过国家民政部门登记注册，具备独立法人性质的组织，包括国家机关单位，企事业单位组织，社会团体和民办非企业单位，如中国青年志愿者协会和中国红十字等。这些志愿组织受到业务主管部门和民政部门的双重领导，承担部分政府的行政职能，受到国家财政支持，行政色彩浓厚。草根志愿组织是指没有经过在国家民政部门登记注册的，或者为了取得合法性资格而挂靠在其他社会组织名下，其管理与挂靠单位分离，本身不具备法人性质的组织，如广东启智服务队。
鉴于国外学者和国内学者对于志愿组织不同的定义，笔者认为志愿组织定义如下：志愿组织是指以志愿服务精神为指引，以公益目的为行为导向，由一定数量的志愿者组成，为社会提供志愿服务的团体、机构和其他组织。本文将志愿组织的特性和政府在应急管理工作不足之处结合起来，探讨志愿组织在特定社会服务领域的可行性。为了明确研究主体，本文所研究和讨论的志愿组织范围比较广泛，但是特指经过注册和登记，具备独立法人资格的合法性志愿组织，其中包括部分挂靠合法性志愿组织的草根组织，其他未经登记注册，没有独立法人资格的草根志愿组织不在本文当中进行讨论。
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第二节 志愿组织参与应急管理的理论基础
一、政府失灵理论
政府失灵，又被学者称为“政府失败”或者是“政府缺陷”，该词源于英文：Government failure 的翻译。对于政府失灵的研究，学者普遍认为最早起源于美国著名经济学保罗?萨缪尔森，其对政府失灵的内涵概括为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了①”。国内学者丁煌认为政府失灵是指国家或者政府的活动并不总像应该的那样有效，或像理论上所说的能够做到那样有效②。胡宇对于政府失灵定义的观点是：政府失灵是经济学领域产生的概念，主要指政府在克服市场失灵所采取的经济调控措施发挥作用不明显，达不到预定的目标。在导致政府失灵的原因方面，国内外学者认为主要包括以下几点：政客在作为“理性经济人”在政府决策中出现的“预算最大化”取向；代议制政府实行的选票制过程中无法克服“投票悖论”现象；官僚主义在公共服务供给方面存在的固定问题。
根据布坎南政府失灵表现的研究，他认为政府失灵主要表现为以下三种类型，首先是公共决策失误，政府制定的宏观经济调控政策由于缺乏科学性和公平性，从而有可能导致的公共决策失误。第二是公共服务供给的低效，由于公共物品存在外部性的原因，以及公共服务供给制度缺乏竞争性、激励性和监督性，导致公共物品的供给不能实现帕累托最优状态。第三是政府权力的扩张和寻租，作为掌握公共决策制定的权力的理性经济人，其为了达到个人或者群体利益的最大化，有可能会出现“预算最大化”的扩张行为，并最终导致政府寻租的腐败行为。
政府失灵理论是专家学者对政府在管理社会过程中出现的一些不足和缺陷等实际情况进行总结而形成的理论知识，政府失灵理论揭示政府部门在社会管理过程中存在的不足之处以及由此可能会出现的问题，这些问题也同样会暴露于应急管理工作当中，要克服政府失灵就必须借助社会力量以及第三部门的参与，这给志愿组织参与应急管理工作提供理论依据。
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第二章 志愿组织参与应急管理的优势和作用
第一节 应急管理工作的特点
一、突发公共安全事件的不可预测性、危害性
我国目前的突发公共安全事件主要分为四大类，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，光是其中的社会安全事件又可以分为由环境问题引起的邻避冲突，由非法集资以及传销等违法犯罪引起的社会治安问题，由征地拆迁引起的群体性冲突等，突发的公共安全事件起源广泛，部分突发公共安全事件无规律可循，给我国的应急管理工作带来很大的挑战。加上突发公共安全事件的特征之一的就是不可预测性，加之随着互联网时代的到来，许多公共安全事件是通过网络的途径产生和传播的，比如网络理财工具引起的非法集资、网络借贷引发的恶性事件以及网络不健康思想的传播等等，互联网和移动终端的普及给人民群众带来便利的同时也给社会管理工作带来了极大的挑战。为了预防和应对突发事件给人民群众的生活造成巨大的损失，我国政府部门一直在加强应急管理预案建设和演练，但是长期以来形成的以政府部门为单一主体来应对突发事件的现象给政府部门带来巨大的财政负担，也给政府部门的工作人员造成沉重的工作压力。
二、应急管理主体实行科层制而带来的工作滞后性
根据各个国家的专家学者对于应急管理工作进行深入研究之后普遍得出一点共识：减少突发公共安全事件损失最好的办法就是预防突发公共安全事件的发生。但是我国目前应急管理工作呈现出来的却是重处置，轻预防和善后的情况，应急管理工作的常规体系和源头治理方面有待加强，虽然国家一直在重视应急管理预案的建设，只是突发公共安全事件的预防需要更多人的参与，单靠国家机关无法实现有效的预防。我国政府部门实行严格的科层制管理模式，基层政府部门权力有限，突发公共安全事件的发现需要逐级上报，然后根据上级指示逐级落实，这就有可能错过处置危机的“第一时间”，降低了应急管理工作效率，出现应急管理工作滞后的现象。加上部分突发事件涉及的范围较广，基层政府部门在发现突发事件之后权力有限，需要逐级上报并根据上级指示来开展救援工作，上传下达的过程严重影响了应急管理工作的效率。
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第二节 政府部门在应急管理中的不足之处
一、科层制固化，执行效率低
我国政府部门现阶段实行的是科层制的管理体制，政策从上到下贯彻落实，工作从下到上逐级进行汇报，按流程办事成为政府部门办事的“铁律”。许多学者在对我国政府部门的管理制度进行研究之后得出的结论就是科层制管理的模式太僵硬，严重的影响行政办公的效率，并建议政府部门将科层制管理模式改为扁平化的组织方式，以便提高政府部门的办事效率。特别是突发事件具有破坏性强，传播性快等特点，突发事件应对的越慢，给社会造成的损失就越大，所以应急管理效率应该是应急管理工作追求的重要目标之一。由于我国政府部门实行的是科层制管理模式，发现突发事件之后需要逐级上报，上级领导在得到突发事件的信息之后才能制定相应的应对策略，这极大的影响了应急管理工作的效率。以 2012 年广西龙江镉污染事件作为案例，作为龙江上游的河池市于 2012 年 1 月 15日就发现的污染事件，但是在下游的柳州市直到 1 月 24 日才通过新闻媒体途径公布河流污染情况，以此来平息群众的恐慌，从污染事件的发现到应对，中间出现将近 10 天的真空期，体现出政府部门对当前部分突发事件的处置效率相对滞后。
二、行政官僚色彩浓厚，社会动员资源缺失
在政府部门应对突发事件的过程中，通常采取的是行政命令的手段直接进行干预和处理，具有非常浓厚的行政官僚色彩，缺乏政府部门和社会公众之间的缓冲地带，既不能很好的利用社会资源去处理一些应急事件，也会对突发事件的应对效果大打折扣，因为社会资源如果得到有效利用，会对突发事件的预防和处置具有十分积极的作用。例如，这种行政命令式的手段在处理一些公共冲突类型的突发事件时效果往往不是很好，有时候甚至会加剧冲突的爆发，在很多的公共冲突事件中，群体利益的得不到有效的表达和回应是造成冲突的主要原因。命令意味着等级，意味着不平等，不平等就得不到社会公众的积极配合与回应，通过命令式的行政手段，而不是积极动员社会资源参与到应急事件的预防和处置恢复的过程，不利于应急管理工作的有效开展。
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第三章 当前我国志愿组织参与应急管理的现状及困境 ...................................... 17
一、志愿组织发展迅速，积极参与应急管理工作 .......................... 17
二、应急管理工作主体单一，缺乏志愿组织等社会力量的参与 ......................... 17
三、志愿组织参与应急管理程度有限，没有参与到应急管理的核心环节 ................................ 18
第四章 造成志愿组织参与应急管理困境的成因分析 ................................... 22
第一节 政策制度因素 .......................................... 22
一、志愿组织参与应急管理的法律制度不完善 ........................ 22
二、激励志愿组织参与应急管理的激励政策不健全 ............................ 22
第五章 志愿组织参与应急管理的实践经验 ........................................ 26
第一节 美国经验 ..................................... 26
第二节 德国经验 .................................. 27
第三节 国内经验 .................................... 28
第五章 志愿组织参与应急管理的实践经验
第一节 美国经验
根据美国志愿服务组织相关机构的调查数据显示，2011 年，美国的实名注册的志愿者人数约为 6430 万，占全国人口总数 26.8%，志愿者累计贡献的志愿服务时长约为 81 亿小时，志愿组织所提供的志愿服务创造的社会经济效益高达 1730 亿美元。美国的志愿服务活动主要依靠社区组织进行推动，工作重心是满足社区居民的日常生活需要。美国的志愿组织按照行为导向可以分成两种类型：一种是以服务为中心的网络服务型志愿服务组织，通过以提供实际服务的方式开展志愿活动，如美国家长教师协会；另一种是以倡导为中心的倡导支持型志愿服务组织，通过倡导活动日的方式来吸引更多的人群加入志愿活动，如青年服务美国组织每年度开展的“全球青年服务日”活动。
为了促进志愿组织的发展，美国联邦政府提出“社会主办，政府少办，联邦政府尽量不办”的思路，给志愿组织的组建和发展提供良好的政治环境和社会环境。鼓励志愿组织参与到应急管理中，前美国总统奥巴马提出“全社会力量参与应急管理”的口号，号召包括志愿组织在内的各种社会力量参与到应急管理当中，切实提高应急管理工作的效率。 美国政府在鼓励社会组织参与社会治理方面采取很多做法值得我们学习，在支持志愿服务组织发展方面呈现出三大特点：
一是重视整合组织内部资源，实现志愿组织自我管理。在志愿服务过程中，美国政府非常注重整合志愿组织内部资源，同时依托国内和当地的民间组织和社区义工，丰富所提供公共服务的质量和内容，在公共服务供给形式和公共权力行使方面更具灵活性和多样性，可满足人民群众多元化的社会需求。比如 2003 年成立全国救灾志愿组织联盟通过组建志愿者协调小组来协调不同类型志愿者之间的分工，保持志愿组织之间、志愿组织和政府部门之间的联系，确保应急管理工作的有序进行，避免志愿组织盲目无序参与到应急管理工作当中。
二是以项目制形式开展专业领域应急志愿服务活动，重视与政府部门之间的合作。美国政府充分认识到政府自身在应急管理工作当中的不足和局限性，因此也在探索联合第三部门和民众力量共同应对突发事件的路径，尤其重视通过项目制的实现与第三部门的合作，通过第三部门的协调将政府、社会组织与民众的力量形成合力共同应对突发事件。比如在 2003 年通过实施“医疗服务预备队计划”，将具有医疗卫生专业知识的志愿者组织起来，并与美国卫生与医疗福利部门共同开展社区服务、应急救灾等社会服务活动；在 2004年实施消防服务队计划，协调全国消防志愿委员会在各地的分支机构与当地消防队之间的分工合作，共同开展消防宣传、青年人才培养等工作①。
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结语
参考文献(略)