腐败与腐败治理之行政管理研究--基于财政分权和政治晋升的双重视角

本文是一篇行政管理论文，本文首先剖析了中国自改革开放以来腐败泛化的原因，对于这一现象的解释离不开中国式分权这一关键制度背景，可以说这一模式的两个重要维度——财政分权激励和政治激励构成了中国地方政府行为的重要驱动与约束基础。基于此本文通过选取财政分权及政治晋升锦标赛这两个“中国式分权”的核心维度来构建一个综合性分析框架，从宏观的政府财政制度层面和微观的官员个人行为层面对腐败的生发和演进进行剖析。

1导论

1.1选题背景和意义
1.1.1选题背景
纵观世界各国的政治经济发展历程，可以说腐败在人类政治文明史上是一个无法回避的治理难题，无论秉持何种政治治理理念，亦或采用何种政治体制，即使在政治构架之初就精心预设一些防范腐败的制度规则，但是制度齿轮的运行也未必如预期的那样分毫不差，而腐败便是伴随权力运行的痼疾之一。
无论是发达国家还是发展中国家，在其现代化的进程中似乎都经历过一个腐败高发甚至泛滥的时期，这一发展规律于中国也不例外——腐败的泛化是国家转型期不可避免的附属产物。但这一普遍的政治顽疾对一国政治经济、社会文化的影响机制却因一国政治制度、经济发展水平、社会文化基础的差异而不同，有学者认为中国今天的腐败与以往腐败最大的不同即：寡头经济局面已经基本形成，并且成为腐败的经济制度基础，在其侵蚀分割国民经济，损害国民利益的同时，更潜藏巨大的政治威胁。从执政党建设来讲，中国建国之初的计划经济体制是国家保持充沛权威合法性资源的重要经济制度基础，这种制度背景下政府可以高效贯彻行政指令以实现对社会、经济和政治生活的有效调控，显示出强大而硬化的政权特征。随着市场化改革的深入，充满活力的经济制度开始对传统保守的政治体制形成改革压力，市场经济改革带来的多元化的价值观念对传统政治体制的权威性造成冲击，市场经济制度下的复杂利益关系所产生的摩擦和激荡也对政治权威造成冲击，这一时期执政党的合法性来源主要侧重于经济绩效的提升，但同时却忽略了制度规则、价值规范、意识形态这些合法性要素的建设。随着社会经济结构的不断蜕变，这种长期缺乏合法性系统构建的弊端日益显现，执政党合法性基础呈现弱化趋势具体表现为：执政党的领导地位弱化、党内制度建设滞后、组织涣散、纪律松弛，党的路线方针政策执行力退化。
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1.2研究思路及研究边界
当前对于中国的腐败及腐败治理研宄多数学者套用西方主流理论如寻租理论、委托——代理理论，这在某些局部问题上是符合研究事实的，但同时也存在一些问题，这种理论套用的背后暗含着西方政治学和经济学的分析工具和一般命题同样适用于中国。但是西方的政治体制及结构与中国的政治体制及结构是有本质区别的，腐败作为权力的痼疾其形态的演变机理及治理机制会依据一国政治形态的不同而不同。中国基本的社会和经济结构与西方国家有着根本上的不同，这是我们分析中国腐败及腐败治理的现实起点，为此我们需要寻找一种更适合于中国当前现实的理论和概念来准确剖析改革开放之后中国腐败泛化的原因以及腐败治理的深刻意涵，同时还要对政治体制改革之下腐败治理的演变路径进行剖析，以此建立一个明晰完整且适用于当前中国腐败及腐败治理动态发展的综合性分析框架。
1.2.1腐败原因——一个综合性框架的建立
部分学者将中国自改革开放后实现的经济腾飞归因于“中国特色的联邦主义”，这一模式的主要特征为通过将经济管理和决策权下放地方以及以财政包干制的财政分权改革激励地方政府推动经济增长。但这一理论遭到质疑，首先中国在90年代中期以来行政权力和财政权力一直处于调整当中，这种调整大多都损害到地方利益，但地方政府仍然对推动经济发展热情不减；其次，“中国特色的联邦主义”假说所强调的市场维护功与中国当前区域市场分割，行政垄断充斥的现实似乎不相符。基于此周黎安提出“晋升锦标赛”理论，将中国改革开放后近三十年的经济飞速发展归因于中国自上世纪80年代开始的以地方经济发展为关键考核指标的官员选拔模式，与“中国特色的联邦主义’’理论的不同之处在于，周黎安将地方官员积极推动地方经济发展的行为不单从经济和财政分权的角度解释，更是从地方官员这一微观主体的切身政治利益出发，认为仕途升迁是强力刺激官员追求地方经济发展的制度根源。财政分权可以为地方发展经济提供财力支撑，但与政府官员仕途升迁这一切身利益相比，其激励的强度或许弱一些。这种基于相对位次的政治选拔模式在中国的实施充分激励了地方经济发展主要得益于几个制度条件：首先改革开放后经济管理、人事管理权力的下放激活地方政府发展的自主性和能动性。其次，对地方首长的考核标准由政治挂帅转为经济发展，此外还需要一系列的技术前提，例如客观可衡量的竞赛指标、成绩相对独立可比较、官员的努力与考核绩效密切相关、参与人之间不易形成合谋，而中国当前的政治和经济架构在一定程度上均满足了上述条件。但经济挂帅的价值导向在给中国带来巨大财富积累的同时也为后期政府职能的转型及经济增长方式的转变带来了隐患。
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2理论基础及文献述评

2.1腐败及腐败治理的概念
如何定义腐败是我们研究腐败治理的起点。明确腐败的基本含义等于确定了腐败的研究内容，这也间接确定了腐败治理的研究内容和研究边界，以此为基础才能构建起分析腐败治理的框架。尽管腐败在本质上相似的，但不同的政治经济体制会产生不同的腐败形态，因此，在明确腐败定义的基础上，根据不同特征划分腐败类型有助于人们更清晰的理解腐败形态。由于本文拟通过财政分权及政治晋升锦标赛这两个“中国式分权”的核心维度来分析宏观财政制度层面及微观官员个体层面的腐败生发机制，因此本章的晋升锦标赛理论与财政分权理论都是为后文分析做理论铺垫。
精英卡特尔腐败的典型代表国家是意大利和韩国。这类国家在发展过程中都经历过激烈的政治民主化变革，因而市场经济高度发达，政治体制日趋开放，但公共治理机制较美国、日本还相对落后，这就给拥有不同权力基础的各类精英们以腐败的空间，由于这类国家政权更迭比较频繁，腐败目的不一定是影响特定的政策，更有可能是阻挠或笼络不同领域的竞争者。但因为一国范围内可以组建精英卡特尔的人并不多，这也就导致腐败主要集中在相对狭小的阶层，这与权势市场型腐败的大规模不同，但官僚机构对于企业的敲诈勒索也已经司空见惯。中国上世纪80年代末90年代初的腐败更接近此类性质。这一类型的腐败与“软政权”特征中较为吻合的一点即这类国家的司法系统通常软弱不能很好的执行合同契约。
官僚权贵型腐败则主要指政府官员及利益追随者，利用政治竞争不足及权力约束机制薄弱而经济发展机遇扩大的特殊社会发展阶段，单方面滥用政治权力掠夺经济利益，损害社会福利。这是中国现阶段腐败的一个重要特征，更准确地说现阶段中国部分腐败现象在性质和特征上属于“官僚权贵型腐败”，这一类型的腐败符合“软政权”的某一特征——为社会上等阶层提供大量机会，不同之处在于“软政权”不单为上等阶层提供大量机会，而是整个社会都分散着谋取小利的机会，这就意味着腐败不是聚集于某一特殊社会利益团体，而是从上到下全面覆盖社会各个阶层的。同时需要澄清的是中国当前的腐败现象表现出“混合型”特征趋势——既有权力结构上层的官僚权贵成分，也有普通决策层面的权势市场成分，在一些特殊领域还充斥着竞争性的精英卡特尔式。
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2.2晋升锦标赛与腐败关系的文献述评
2.2.1晋升锦标赛理论
国内外关于中国地方政府行为的研究可谓汗牛充栋，其中钱颖一等人提出的“中国特色的联邦主义”理论最具代表性，该理论认为地方政府行为背后的两大制度维度是决定政府维护市场积极推动地区经济发展的关键，第一是以下放经济管理权限为主要内容的行政分权，第二是以财政包干为主要内容的财政分权。这一理论假设地方政府是追求可支配财政收入最大化的经济代理人，由此解释中国地方政府强烈追求地区经济增长的动机及行为。
在这一理论的基础上，周黎安沿袭西方经济学一以贯之的个体主义方法论传统，将研究的触角深入到政府体系内部官员的个体特征和行为规律上，其认为财政联邦主义理论虽然解答了财政分权和行政分权对地方政府经济的强烈驱动，但也仅仅是从中央和地方的宏观利益层面给出了解释，地方政府作为独立利益体其最终的行为是居于政府体系内部个体官员行为合力的结果，因此研究个体官员行为背后的激励结构及治理模式对于解释中国当前的独特经济现象更具细致入微的现实含义，由此作者提出晋升锦标赛理论。作者将同一级别的政府官员围绕上级制定的选拔标准展开竞争博弈以求获得政治晋升的官员治理模式称之为“晋升锦标赛”。作者认为同样是研究地方政府背后的激励机制以及由此诱致的地方政府对经济利益的强烈追求，财政联邦主义理论强调地方政府作为整体追求可支配收入最大化，而“晋升锦标赛”理论更强调政府内部官员个体作为政治代理人，追求晋升激励这一个关键的行为驱动。这种情况下，上级制定的选拔官员标准对于下级官员的行为就产生了指挥棒效应，这也很好的解释了为何中国在维持相似的政治和行政体制的条件下在改革开放后却取得了飞速的经济发展，因为后期的政府治理将地方官员的晋升与地区经济绩效联系在一起，形成了以地区经济绩效为竞争主线的官员晋升机制．这一理论一经提出便获得了许多学者的认可，后期不断有学者结合自己的研宄领域将这一理论不断拓展。
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3中国腐败的成因..............28
3.1财政分权加速地区利益分化滋生腐败...............28
3.1.1财政体制的嬗变与腐败演进...............29
3.1.2专项转移支付体系中的腐败..............36
4４中国腐败的影响..............48
4.1腐败与软政权的相互固化...............48
4.1.1“软政权"的概念..................48
4.1.2关于“软政权”概念的适用性讨论..............49
5中国腐败治理的历史沿革...........58
5.1改革开放至十八大前的腐败治理历程............58
5.1.1改革开放初期至十四大期间腐败治理.............58
5.1.2十四大至十六大期间腐败治理..............59

8腐败治理对民间投资影响的检验

8.1腐败治理与民间投资
腐败对经济发展的危害不仅仅是扰乱市场秩序，更重要的腐败所引致的资源配置错位会全面损耗市场经济活动效率。中国当前的民间投资仍然受到以行政命令和政策规制为主的体制约束，腐败的泛化势必会导致投资活动被繁琐冗长的行政审批程序所扭曲，交易成本抬升，加之以地方经济绩效为考核基础的地方官员晋升机制，加剧了地方经济政策制定的随意性，在信息不对称的大环境下，投资预期的不稳定必然弱化投资意愿，而腐败治理作为国家规制权力的重要方式所引发的行政权力在市场经济活动中的重置，及由此产生的短期市场震荡对民间投资到底有何影响？是否随着腐败治理的持续深入，行政性市场垄断得以打破，民间资本的进入壁垒有所消减，民间资本的活力得以释放？本章试图从微观经济的视角对这些问题进行研究，打破传统的腐败治理评价模式，更加细致准确地测度腐败治理对民间投资的影响，以期为制定有效的反腐败策略或措施提供政策建议。
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9以法治化为核心的腐败综合性治理新进路

9.1从国家战略层面进行法治化腐败治理的系统设计
9.1.1明确的政治承诺

参考文献（略）