大连市政府向社会组织购买公共文化服务问题之行政管理研究

本文是一篇行政管理论文，本文以大连市政府向社会组织购买公共文化服务的发展现状为研究对象，总结政府购买活动取得的主要成果，分析购买过程中存在的主要问题，并在借鉴先进地区购买经验的基础上，针对大连市政府在购买中暴露出的问题提出具体的建议。本文的写作可以为后来的研究者提供思路与素材，因此具有—定的借鉴意义。

1绪论

1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
近年来，随着我国经济社会的不断发展，人民群众的生活质量得到了明显提升。与此同时，人民群众对于文化生活的需求发生了转变，政府传统的公共文化服务供给方式已经跟不上人民文化需求提升的步伐。一方面，在传统的供给模式下，政府能够提供给群众们的文化服务内容比较单一，根本无法满足当前多元化的公共文化服务需求；另一方面，传统供给模式需要政府付出较大的经济成本，因此其经济效率较低。
为了适应时代的发展，满足人民群众不断变化的文化需求，我国政府展开了对传统公共文化服务供给模式的变革。由此，政府向社会组织购买公共文化服务的模式被提出，并引起了政府以及全社会的关注。1995年，上海市浦东新区社会发展局与“罗山会馆”青年教会开展合作，购买其场地作为该区市民文化发展中心。这是我国政府向社会组织购买公共文化服务的第一步。随后，该种模式不断发展起来。
为引导、支持社会组织参与公共文化建设，满足人民群众的文化需求，2014年开始，大连市政府启动“文化有约”惠民工程。政府与当地多个文化类社会组织合作，通过购买其文艺演出，为群众们提供丰富多彩的文化服务。随着该项目的发展，大连市的文化活动形式不断增多、相关收益范围不断扩大。可以说，大连市政府向社会组织购买公共文化服务的方式有效丰富了当地人民群众的文化生活，提升了当地市民的精神文化素质。然而我们也应该看到，大连市政府向社会组织购买公共文化服务事业的发展时间不长，总体上处于初期阶段。因此，其在发展过程中必然存在一些问题。基于这样的背景，本文对大连市政府向社会组织购买公共文化服务的现状进行了研究，总结其存在的问题，在借鉴先进地区经验的基础上，提出自己的意见。
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1.2文献综述
1.2.1国外研究情况
政府购买在西方很早就出现了，西方国家对该领域的理论研究比较成熟。
（1）关于购买模式的研究
西方学者从各国的发展历史和政治传统出发，将购买模式分为以下四类一是英国政府与美国政府主要采取的盎格鲁一一撒克逊模式。该模式以鼓励市场竞争为主要特点，主张将社会力量引入到政府的公共服务建设体系中来。二是大陆欧洲模式。采用该种模式的国家主要包括法国、德国等。该种模式在一定程度上限制市场竞争，因此其市场化导向十分有限，这是其与第一种模式的主要区别。第三种购买模式则是福利国家模式。在该模式下，政府对公共服务的提供发挥着主导作用，其提供服务的资金主要依赖于高昂的税收收入。一些北欧国家主要采取该种模式，如芬兰、冰岛等。第四种购买模式是东亚模式，主要以亚洲的日本和新加坡等国为代表。东亚模式的最主要特征在于：政府作为管理者，在公共服务提供领域占据着绝对的主导地位，政府可以对公共管理事业进行直接干预。可以看出，东亚模式并不主张市场竞争，其市场化程度是四种模式中最低的。综上，我们可以发现，西方国家的学者们在对政府购买公共服务的模式进行分类时，主要以市场化水平的高低作为分类标准。
（2）关于政府承担的责任方面的研究
西方学者对政府在购买过程中的责任问题也进行了研宄。作为“民营化大师”，萨瓦斯针对政府的责任这一问题提出了自己的见解。他认为，政府在购买公共服务的过程中，不仅仅承担着支付费用的责任，还要履行其他更重要的职责，如评估等。因此，其在著作《民营化和公私部门的伙伴关系》中提出这样的主张：政府应该成为“精明的购买者”、“对所购物品有经验的检查者和评估者”、“公共物品和服务的确认者”、“谨慎的支出者”、“公平赋税的有效征收者。”由此可见，萨瓦斯认为，在民营化的背景下，政府可以选择购买的方式来提供公共服务。但是该模式的选择不代表着政府责任的减轻，相反，政府要履行多方面的责任，促进购买活动的顺利完成。在美国学者科姆泽克和约翰斯顿看来，为促进购买目标的实现，政府在购买的过程中还必须履行以下几方面的职责：法律责任、专业责任、层级责任以及政治责任。只有这样，政府才能最大程度地实现购买目的，因此上述责任缺一不可。美国著名学者肯斯教授认为，公共服务的供给体系是较为松散的，在这样的背景下，有四种责任类型主要影响着公共服务提供者的效率，它们分别是自由裁量责任、法律责任、协议责任和预期责任。
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2概念界定与理论基础

2.1概念界定
2.1.1社会组织
从广义上讲，凡是由人组成的组织，都可以被称为社会组织，比如政府、企业等。但是本文研究的社会组织并不是这样广义的概念，而是特指与企业、政府相区别的，单纯属于社会领域的社会组织。具体而言，这类社会组织是指：由不同社会阶层的公民自愿组成的、与政府和企业相区别的、具有公益性和互益性的多种组织形态及其网络形态的总和。其最重要的特征在于：自愿性、公益性。
由于语言环境的不同，社会组织有很多称呼。在许多西方国家，其被称为非政府组织、非盈利组织、第三部门或者自愿者组织等。虽然称呼不同，但是其内涵基本上是相同的，并没有太大的区别。“社会组织”这个称呼在我国并不是由来已久的，2007年以前，我国一直用“民间组织”这个词语来代表社会组织。随后，在十六届六中全会和十七大中，我国把民间组织归入了构建和谐社会以及社会建设与管理这一工作形式之中，将传统称谓改为了社会组织。
2.1.2公共文化
公共文化是指由政府主导、社会参与形成的、为人民普及公共文化知识、传播先进文化，满足人民群众文化需求、保障人民群众基本文化权益的各种公益性文化机构与服务的总和。具有共享性、仪式性和差异性等特征。在我国，促进公共文化事业不断发展具有很强的现实意义。党和政府明确表示，我国会一直支持、引导公共文化事业的发展。然而，随着时代的发展，公共文化的形态不断多元化，单纯依靠政府发展公共文化事业变得越来越困难。政府的财政是有限的，仅靠政府有限的财政力量无法建设能够覆盖全国的公共文化服务体系。由此，公共文化社会化发展的模式被提上了日程。政府在建设公共文化事业的过程中，积极引导社会力量的加入，充分发挥社会力量在资金、资源上的优势，共同推进我国公共文化事业的发展。
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2.2理论基础
2.2.1新公共管理理论
20世纪70年代末80年代初，西方各国出现了严重的财政危机，并引发了群众对政府的信任危机，各国在管理上面临着前所未有的挑战。在这样的危机背景下，新公共管理运动逐渐兴起，其核心理念成为了新公共管理理论的基础。
第一位提出新公共管理概念的学者是胡德，其在1991年发表的文章《一种普适性的公共管理》中这样写道：“在20世纪70年代中期以后，英国以及其他国家纷纷掀起了政府改革运动”。在认真研宄后，胡德将这些“政府改革运动”称作“新公共管理运动”。学者奥斯本和盖布勒对于新公共管理的发展也做了巨大贡献。他们认为，在新公共管理的背景下，政府若想提高自身的管理能力，必须做出相应的改变，并坚持一些基本原则。二人在1992年发表的著作《重塑政府一一企业家精祌如何改革着公共部门》中对政府应该坚持的原则做了具体的阐述：即：“一是起催化作用的政府，二是社区拥有的政府；三是竞争性政府；四是有使命的政府；五是讲究效果的政府；六是受顾客驱使的政府；七是有事业心的政府；八是有预见的政府；九是分权的政府；十是以市场为导向的政府。”这十项基本原则是二人对新公共管理的核心理解，也是二人为政府提出的路径规划。实践证明，这些原则对后来的政府改革运动产生了深远的影响。
综合国内外专家的研究，我们认为新公共管理理论可以从以下三方面进行理解：第一，新公共管理理论十分重视市场机制的重要性。它将市场机制引入到公共管理过程中，认为政府部门可以借鉴私人部门的管理手段，学习其效率原则，提高绩效。第二，新公共管理理论强调顾客导向。该理论认为政府和人民群众的关系不是管理与被管理的关系，政府应该将人民群众视为自己的顾客，并为“顾客”提供满意的服务。同时，政府要鼓励公民参与到公共事务的管理中，发挥人民群众的智慧。第三，新公共管理理论主张效能原则。政府在履行职能时应该尽可能地降低成本，以此提升行政效率和行政效能，这样才能真正达到公共管理的理想效果。
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3大连市政府向社会组织购买公共文化服务的现状分析.................15
3.1购买内容.............15
3.2购买方式...........16
4大连市政府向社会组织购买公共文化服务存在的问题及原因分析...........21
4.1问题分析...........21
4.1.1存在“内部化购买”现象............21
4.1.2购买内容不丰富且质量不高............21
5相关国内经验借鉴..............27
5.1南通市政府购买社会组织公共文化服务的经验..............27
5.2深圳市政府购买社会组织公共文化服务的经验...............28

6推进大连市政府向社会组织购买公共文化服务的对策建议

6.1建立竞争性购买机制
为减少并杜绝内部化购买的情况出现，政府在向社会组织购买公共文化服务的过程中要强化竞争意识，积极建立并完善竞争性购买机制。同时政府要加大行政问责力度，严惩“内部化购买”的行为。只有这样，政府才能选择出真正有实力的承接者，保证购买活动的公平和公正，实现购买的最终目的。
6.1.1加快竞争性购买机制的制度化进程
为完善竞争性购买机制的建立，大连市政府要不断加快其制度化进程。通过研究可以发现，大连市政府在购买的过程中避开竞争机制，选择私下里与有利益关系的社会组织进行商谈的主要原因在于购买过程中的竞争机制缺乏法律权威。当前，大连市政府在进行公共文化服务的购买时，主要依据的法律是《中华人民共和国招投标法》和《中华人民共和国招投标法实施条例》，而二者都缺乏针对购买过程中的投标细节的具体规定，这导致了内部化交易的出现。为解决此问题，大连市政府必须加快竞争性购买的制度化进程，赋予其法律地位与权威。政府要尽快出台相关法律法规，对以往政府可以自由选择“定向购买”或者“竞争性购买”的规定加以修正，并明确规定购买活动中关于招标、投标的具体细节，以此推动政府购买行为的规范化，推动竞争机制的发展，保证购买活动的公平性。
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7研究结论及展望

7.1研究结论

参考文献（略）