第 1 章 引言
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
伴随经济社会和民主政治的持续健康发展，人民需求呈现出多样化、多层次、多方面特征。“社会公众作为利益相关方，伴随公民意识、民主意识、参政意识的不断增强，对政治权力运行的介入程度日益加深。”①同时，中国长期发展进程中的某些历史遗留问题尚未得到根本性的解决，一些新情况、新问题又开始出现，经济结构和社会关系的新变化导致社会矛盾和现实状况更加复杂多变。综合来看，人民群众的民主监督意识和要求与日俱增，对政治生活规范透明的期待和知情权、监督权、表达权等政治权利的诉求不断强化，加之社会矛盾的多样性、复杂化等因素，揭示了人民政协强化民主监督职能的必要性和紧迫性。
民主监督与政治协商、参政议政并称为人民政协的三大基本职能，民主监督作用发挥的是否充分，直接体现出政协履职水平的高低。由于人民政协在本质上是团体组织，不属于国家机关，这就从体制上决定了人民政协民主监督不是强制性的权力监督，而是通过灵活的“协商监督”体现民主价值，这也引发了公众对民主监督实效的质疑，人民政协“有职无权”、“监督无用”等消极观念层出不穷。以河北省 H 市为例，H 市政协近年立足地区实际，以党政重大决策为切入口，通过发挥民主监督职能作用保障了公民的有序政治参与，推动了涉及本地区社会经济发展的重大决策部署落到实处，但在具体实践中仍存有一定的问题和困惑，比如部分工作存在“可做可不做”、“修行看个人”、“只督导不落实”等情况，部分政协委员存在责任意识差、履职能力弱等问题，严重制约了政协民主监督作用的有效发挥。
2018 年 3 月，中华人民共和国宪法第五次修改，再次强调了和肯定了人民政协发挥的重要历史作用，肯定了其在社会主义民主政治建设的重要地位。由此，新形势、新任务赋予了人民政协新的责任使命和时代内涵，现阶段，如何破除政协职能短板，解决制约民主监督职能有效发挥的突出问题，进一步增强民主监督工作实效成为摆在人民政协面前的重要课题。
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1.2 研究综述
本文所研究的民主监督特指人民政协民主监督，由于人民政协完全来源于本土，有着鲜明的中国特色，国外学术界对人民政协民主监督的专门研究还很少见，相比之下，我国学者的相关研究则更为深入权威。我国学者对民主监督的研究多蕴含在对人民政协制度和我国监督体制研究内容之中，多以文章形式出现在学术期刊和党报党刊中。进入 21 世纪后，各级政协研究室、文史委等部门以及部分统战、政协工作者编撰政协文献资料数量不断增多且趋于成熟，同时人民政协民主监督引起了“第三方”学术界的关注，学者在全国政协主办的《中国政协理论研究》、《人民政协报》以及各级政协组织主办的官方报刊和各级社会主义学院学报中刊登了大量高质量的学术型文章。据不完全统计，当前发表的关于人民政协民主监督的相关文章有一千余篇，大致可以概括为以下几个方面：
1.2.1 人民政协民主监督性质和作用研究
认清民主监督的性质和作用是研究民主监督的基础和前提。广大学者在相关文章中对人民政协民主监督的性质和作用进行了分析和阐述。李蒙在《试论人民政协的民主监督问题》（2007）一文中，从党政机关出发，提出民主监督在坚持和发展人民民主、防止党政机关的权力腐败、提高党委和政府的执行力以及在促进党政决策民主化、科学化方面发挥的积极作用。郭立魁在《全面准确地认识人民政协民主监督的性质和作用》（2009）中，胡芬芳、马琳在《关于加强人民政协民主监督作用的思考》（2016）中，从现实需求出发，指出加强民主监督对于深化政治体制改革，构建特色监督体系，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化建设具有重大现实意义。虞崇胜、刘猛在《对人民政协民主监督性质的再认识》（2012）一文中，从民主监督的性质定位出发，认为人民政协的性质决定其民主监督职能的性质，民主监督是按照政协章程进行的体现民主、协商、合作精神的政治性监督，能够对公权力产生制约作用。综上，不同学者从监督对象、现实需求和民主监督本身等角度出发，对民主监督的性质和作用进行了各有侧重的分析阐述。但是，通过文献资料分析可知，大部分学者更偏向于对民主监督作用进行研究，而对民主监督性质的研究一笔带过或较为浅层。实际上，人民政协民主监督扎根本土、应运而生，民主监督的性质是其区别于其他监督形式的本质特点，对民主监督的研究工作起到基础性、启发性的作用。
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第 2 章 人民政协民主监督的基本理论
2.1 人民政协民主监督的概念
从人民政协的发展历史来看，人民政协在创建之初就具备政治协商职能，而民主监督职能则是在中国特色社会主义和爱国统一战线不断巩固发展的过程中产生的，经历了一个从无到有、从模糊到明确的过程。学术界对民主监督的理解有广义、狭义之分。广义的民主监督，泛指为防止国家机构、公职人员权力滥用，保障人民民主权利而建立的各种监察和督促形式。谢朗峰认为，“反映民意、代表人民群众利益的所有监督形式都可以称之为民主监督。”①肖春艳认为，“广义的民主监督包括个体、团体、媒体、政协在内的各类主体以举报、上访、舆论、建议等形式进行的监督。”②狭义的民主监督，专指人民政协的监督和各民主党派、无党派人士的监督。蔡永飞、王彩玲等人对民主监督作狭义理解，认为民主监督是民主党派对执政党的监督。学者朱维究则认为, 民主监督是以人民政协为主体，在与国家生活相对独立但又紧密相关的政治生活领域中实施监督活动的各项制度总和。③实际上，民主党派、无党派人士的监督对象是执政党和党员，属于政党监督；人民政协的监督对象、范围、内容则更加广泛，侧重社会监督。由于政协委员包含民主党派和无党派人士，同时，各级政协又是民主党派和无党派人士开展监督活动的平台，因此这两种监督形式是紧密关联、不可分割。
由于民主监督是在一定历史条件下产生的特定概念，本着便于对民主监督进行具体研究的考量，加之笔者对人民政协工作的相对了解和熟悉，本文使用民主监督的狭义概念，且专指人民政协民主监督。李蒙、刘学军等人认为，“人民政协民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”④这也是在中央出台《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）前，学术界普遍认同的民主监督的定义。《意见》出台后，学术界、实务界和政协系统内部均普遍采用《意见》第一条人民政协民主监督的定义内容。①2018 年 3 月，通过政协章程修正案，对人民政协民主监督的定义进行了更进一步的完善。②《意见》对民主监督的主体和实施依据表述明确，《章程》对民主监督的内容和方式表述全面，两者对民政协民主监督的定义各有侧重。
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2.2 人民政协民主监督的内容和形式
了解人民政协民主监督的内容是对人民政协民主监督实效性进行分析的必要基础，而民主监督的形式是民主监督工作开展的载体与途径，在此，以《意见》和新修订的政协章程为据，对人民政协民主监督的内容和形式进行专门介绍。
人民政协民主监督内容主要包括对法律法规、政策决策贯彻执行情况的监督；对涉及人民群众切身利益的实际问题解决情况的监督；对国家机关及其工作人员工作开展情况的监督；对政协意见建议办理情况的监督。除以上四大方面之外，还包括党委交办的其他需要监督的事项。
人民政协民主监督的主要形式包括会议监督、视察监督、提案监督、专项监督。会议监督指的是以政协全体会议、常委会议、主席会议、协商会议等为履职平台，以协商对话为核心要件，以监督性议题讨论为形式，融调研、视察、考察等内容于一体的综合性民主监督形式。会议监督最能反映民主监督作为协商式监督的本质属性。视察监督指的是政协委员以及具有民主监督权的单位和个人有组织围绕涉及改革发展稳定重大问题有计划地通过实地调研、观看考察、座谈讨论、问题查摆等方式对特定的国家机关、企事业单位及其工作人员的工作进行批评建议、督促推进，以达到预定目标的民主监督形式。视察监督是政协委员代表人民群众深入实际、参政议政、参与国是的重要形式，是人民政协最具社会影响力的活动之一。提案监督指的是以政协委员、参加政协的各党派团体以及政协各专门委员会向政协全会或者常委会提出，经提案委审查立案，交由承办单位办理的书面意见和建议的形式进行的监督。提案内容丰富全面，包含经济、政治、社会等各方面的重要问题以及人民群众关注、亟盼解决的热点难点问题。专项监督指的是根据法律法规实施情况和党政重要工作落实情况等内容确定专项监督议题，组织政协委员和有关部门开展监督性专题调研，通过实地明察暗访，发现问题、分析原因、提出建议的监督形式。
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第 3 章 人民政协民主监督的历史演变.......................14
3.1 人民政协代行人大职能时期.......................14
3.2 人民政协作为统战组织独立发展时期.....................14
3.3 人民政协工作曲折发展和停滞时期.......................15
第 4 章 人民政协民主监督的现状—以河北省 H 市为例...............18
4.1 民主监督渠道和形式有所拓展......................19
4.2 民主监督工作主动性、全局性不断增强.......................20
第 5 章 人民政协民主监督存在的问题和原因—以河北省H 市为例...........24
5.1 人民政协民主监督存在的主要问题........................24
5.1.1 监督效果不显著，形式重于实质......................24
5.1.2 监督过于灵活松弛，自主空间过大.................... 25
第 6 章 完善人民政协民主监督工作的对策分析
6.1 民主意识和社会氛围的培育与营造
宣传工作是提升人民政协社会影响力的有力措施，是撬动政协全局工作的重要杠杆。只有将人民政协民主监督置身于社会大环境之中，逐步培养和增强公民的民主意识、主人翁意识和公众监督意识，才能逐渐减弱根深蒂固的传统专制主义政治文化的消极影响，营造有利于民主监督工作开展的社会氛围，真正发挥人民政协独有的人才、感情和地位优势，进一步推进我国社会主义政治文明和社会主义和谐社会的建设进程。
面向人民群众，通过掌握基层话语和媒体话语，增强民主监督动力和社会认可度。首先，民主监督要深入基层、顺应民意。人民政协民主监督工作要紧扣党政中心课题、民生热点话题引导各级各界别政协委员就近就岗，深入区县、农村、社区、企业、学校等，了解社会不同阶层、群体的愿望和要求，并通过调研考察、座谈宣讲、履职建言等形式积极宣传人民政协的性质、地位、作用以及各项方针政策，使人民群体真正认识和了解人民政协。同时，鼓励政协委员担任特邀监督员、检察员、督导员、审计员，参与党政部门组织的调查、检查、听证、评议等活动，积极反映人民群众呼声。
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第 7 章 结论
7.1 主要研究结论和认识
参考文献（略）