第 1 章 导论
1.1 选题缘由
近年来，随着经济的快速发展，城镇化、城市化建设步伐的加快，政府为了扩张城市范围，开始大量征收农村土地、房屋，一大批城建项目涌入农村。然而，土地是农民赖以生存的“命根子”，征收农村土地和房屋拆迁改造最直接的影响就是导致农民土地的减少甚至是失去。在政府的征地拆迁过程中，多种利益交织，导致冲突摩擦不断，征地拆迁冲突下的信访问题已经成为了当前广大农民最关心、反映最强烈的问题之一。一方面，由于征地拆迁补偿标准不均等、征地拆迁补偿安置不到位等原因，大量由征地拆迁引发的社会矛盾和问题通过信访渠道反映出来；另一方面，基层政府征地拆迁工作时间紧、任务重，由于税费改革之后，瓦解了一些村庄基层干部原本拥有的权威①，基层治理能力被弱化，加之“压力型”体制下的信访目标考核，导致基层政府信访治理难度不断升级，工作任务繁重而艰巨。尽管，上至中央、下到基层各级都十分重视，但面对农村信访总量高居不下，越级访、赴京访有增无减等现实问题，目前基层信访工作还处于被动应付、实际工作效率不高的阶段，形势较为严峻。
据资料显示，国家信访局从 2013 年实行实地督查以来，每年都要会同有关部委组织联合督查组，对一个时期群众反映突出的典型信访事项实地督查②，笔者通过对 2013 年至 2017 年相关数据的梳理发现，近年来，国家信访局督查的重点主要集中在“三农”、征地拆迁、棚户区改造等群众反映强烈的问题上，据统计，仅 2017 年 5 月至 2018 年 4 月，国家信访局督办的征地拆迁冲突下信访事项就有 93 起，涉及广东、天津、山西、河南、湖北等多个省份。由此可见，征地拆迁冲突下信访问题已经成为当前信访治理的重点问题之一。
征地拆迁冲突下信访问题的症结何在？征地拆迁冲突下信访工作的困境何在？如何有效应对征地拆迁冲突下信访问题？本文以 S 区历年的征地拆迁冲突下信访案件为调查对象，分析征地拆迁冲突下信访问题发生的逻辑以及治理困境，并试图提出基层征地拆迁冲突下信访治理的优化策略。
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1.2 国内外研究现状
由于中西方在城市化进程方面存在差距，因此，中西方学者在征地拆迁方面关注的重点不同，关于征地拆迁引发的矛盾与冲突研究也不同。通过阅读文献，笔者对当前国内外学者针对征地拆迁及相关信访问题的研究进行了梳理。
1.2.1 国外研究现状
（1）征地拆迁冲突的研究。由于西方国家在土地征收方面的程序较为完备，因征地拆迁引发的冲突较少，学者关注的重点集中在土地与资源的冲突研究方面。ED Kuusaana，JA Eledi 通过对加纳土地政策的研究指出，城市化带来的土地扩张会对粮食安全带来巨大的冲击①，同样，MB peerzado，H Magsi 和 MJ Sheikh在对巴基斯坦城市化的研究中也提出了类似的观点，他们认为农业土地的转换可能引发土地利用和粮食冲突②。
（2）补偿制度的研究。Ed Nosal 在研究征收土地补偿的过程中，提出了被征收财产的个人将获得其全部市场价值作为补偿，以实现社会资源的最优分配③。Mulatu Wubneh 指出由于埃塞俄比亚当前的土地征用政策不合理，造成了大量农民流离失所，同时也出现了许多征收补偿不公平的问题，并提出建议政府通过为失地群众提供住房、建立社会保障制度、年度化付款、参与住宅项目利润分享等方面，以保护失地群众的权益④。
（3）农民上访的研究。对农民上访问题的研究开始较早的是李连江和他的老师欧博文，他们《当代中国农民的依法抗争》代中国农民的有组织抗争己开始具有政治诉求，并把这种有组织的抗争解释为“依法抗争”①，之后，美国学者詹姆斯·李斯特在《农民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中提出贫困本身并不是农民反叛的原因，农业商品化和官僚国家的发展所催生的租佃和税收制度，侵犯了农民生存的伦理道德和社会公正感，迫使农民铤而走险，奋起反抗。
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第 2 章 基层信访问题及其治理
2.1 基层信访问题的本质、表现及特点
2.1.1 基层信访问题的本质——底层民众的维权抗争
税费改革之后，乡镇体制方面也进行了巨大的变革。中央在财力、权利等方面对乡村两级组织进行了弱化，导致服务型政府的逻辑无法在基层治理中有所体现，治理功能也无法在基层组织中体现，乡镇政权越来越成为一个“悬浮型政权”①。由于治权的弱化，乡村组织难以承担公共服务及公共产品的供给，取而代之的是“资料发放、报表等软指标”的提供②，因此，乡村两级组织与农民之间的关系迅速疏远，甚至是恶化，二者之间的矛盾冲突日渐凸显。具体表现在：一方面，乡村干部不再强力介入乡村治理领域，与过去有事就主动找地方群众的方式不同，由于权力的限制，部分乡镇干部办事开始趋于敷衍、甚至是得过且过，表面上答应为群众解决，实际只是简单地将问题“上移”，等待上级的下一步指示。另一方面，随着社会的发展和农民素质的提高，农民自身的民主意识也在不断增强，在他们的眼中，是绝对不允许“悬浮”型政府存在的。他们认为当自身的权益受到侵害时，就应该向政府“反映”，而基层政府作为地方组织，有责任为他们服务，并为他们解决所反映的问题。在此矛盾冲突之下，底层农民开始走向维权抗争的道路，为了维护自己的权益，他们开始采取各种方式与政府“抗争”，所以说，基层信访问题产生的本质是底层民众的维权抗争。
2.1.2 基层信访问题的主要表现
随着社会经济的快速发展，基层信访问题也开始呈现多样化、复杂化的趋势，笔者根据基层信访问题发生的重点领域，认为当前基层信访问题主要表现在以下几个方面：（1）征地拆迁冲突下信访问题是当前信访工作的“重中之重”。作为农业大国，农业农村是中国发展的重要领域，而农业农村类信访问题的突出表现是由征地拆迁引发的信访问题，改革开放以后，中国的“城市化”进程加速，伴随而来的是政府对土地资源的开拓，农村大量的土地和房屋被政府征收占用，农民失去了其赖以生存的重要载体，由于征地拆迁标准不统一、相关法律法规的不完善，加之政府在征地拆迁过程中出现的与民争利行为，导致农村社会利益冲突矛盾加剧，各种因征地拆迁产生的问题和矛盾开始显现，农民的抗争加剧，严重影响了地方社会的和谐与稳定。（2）环境污染类呈现上升趋势，随着“雾霾”等环保问题的出现，人们对环境保护的关注度越来越高，加之群众的环保意识不断增强，他们对地方环境质量的要求也越来越高，但是，由于部分城市存在规划、布局不合理、环境立法不健全、地方环保政策落实不到位等方面的问题，引发了群众对环境问题的不满加剧，各种环保类问题的出现与群众利益诉求的增多，导致环境保护类信访矛盾激增，环境保护问题成为了当前信访工作的一个重要“阵地”。（3）新领域呈现的新问题、新矛盾凸显。在精准扶贫、集体融资、房地产等相关新领域也出现了大量的信访问题，如：随着精准扶贫政策的大力推行，因部分地方政府的帮扶力度不够，欺上瞒下，导致贫困户本应该获得的政策没有落实到位，引发基层信访冲突的现象时有发生，此外，由于非法融资、房地产开发商逃脱相关义务等原因，导致群众利益受损，由此引发的信访问题也不断增多，基层信访工作压力不断增大。
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2.2 基层信访治理的实质、目标与价值
2.2.1 基层信访治理的本质及特点
国内学者田先红①提出信访治理是各级政府部门处理信访问题的过程和行为，它既包括各种制度设置，也涵盖在处理具体信访事件过程中所运用的治理策略和权力技术。随着改革的进一步深化，各种各样的新问题和新情况层出不穷。基层是成千上万的信访问题的发源地，是形成“信访洪峰”的上游。当前我国基层信访问题本质主要是非敌对非对立性基层群众的内部矛盾，物质利益矛盾是其主要诱因，生计问题是其主要表现，实质是坚持以人为本，维护群众权益，实现人与社会文明进步和可持续发展问题，对执政党执政能力和政府治理能力提出了严峻挑战，但是建立在对党和政府基本信任基础上的。
2.2.2 基层信访治理目标
党的十九大报告中指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。对于基层信访而言，要在党与群众，政府与社会多元主体间构建国家与社会信访治理体系，通过解决群众困难，维护民众权益，提高生活质量，提升民众参与能力，实现社会民主，达成社会共识，促进个体发展，维护公共秩序，使社会各阶层群众共享改革发展成果，建立相互尊重、平等协商、合作互动、多方共赢的和谐社会关系。
2.2.3 基层信访治理的理论意义
从理论上而言，基层信访治理是维护中国社会和谐与稳定的重要手段，只有将基层信访问题解决好、处理好，将矛盾化解在基层，才能促进地方经济又好又快发展。具体来说，包括以下几个方面：（1）有助于密切党和政府同群众的联系。基层信访部门是党和政府做群众工作的重要窗口和阵地，只有群众的困难得到解决、群众的利益得到维护、群众的意愿得到实现，群众才会更加拥护党和政府；（2）有助于推动社会主义民主政治建设。这不仅有利于各级领导从中吸纳群众智慧，从人民群众的最根本利益出发，实施民主、科学决策，及时调整、完善有关政策，提高领导水平和执政水平，而且有利于调动和激发人民群众参政议政、关心和参与国家及社会事务管理的积极性，推动社会主义民主政治的建设和发展；（3）有助于维护国家的和谐和稳定。基层信访工作做得扎实，才能筑牢信访工作的基础，只有切实将人民的利益放在心上，及时有效的调解人民内部矛盾纠纷，才能确保基层的和谐稳定，维护国家的长治久安。
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3.1 草根行动：征地拆迁冲突下的基层信访 ................................. 17
3.1.1 冲突的实质：政府与农民的博弈 ....................... 17
3.1.2 征地拆迁冲突下信访治理形势 ........................ 17
第 4 章 S 区征地拆迁冲突下基层信访的治理现状调查 ............................. 23
4.1 S 区信访工作运行概述 ...................... 23
4.1.1 S 区信访局概况 ................................... 23
4.1.2 S 区信访问题办理程序 ...................... 23
第 5 章 S 区征地拆迁冲突下基层信访的治理困境 .............................. 32
5.1 基层信访治理能力与责任难以匹配 ............................ 32
5.1.1 有限的治权制约了基层信访的治理能力 ...................... 32
5.1.2 “压力型”体制下的基层信访 ......................... 33
第 7 章 征地拆迁冲突下基层信访治理能力提升策略
7.1 优化制度，从源头预防征地拆迁信访问题
7.1.1 呼吁完善征地拆迁法律制度
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第 8 章 结论与展望
8.1 研究结论
党的十九大报告指出“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”征地拆迁冲突下信访问题作为当前人民群众关心的重点、热点问题，发生在基层，调解在基层。因此，基层政府成为了征地拆迁冲突下信访治理的关键之所在。然而，由于当前征地拆迁的相关制度不健全，加之基层政府在信访治理方面的主体较为单一、机制表现失灵、“法治”信访推进不到位等方面的原因，使得当前征地拆迁冲突下的基层信访治理陷入重重困境，基层政府的治理能力无法承担沉重的信访压力，信访治理手段达不到所预期的效果，信访的权利救济偏离了其本身的功能目标。
在此困境之下，基于 S 区信访治理现状的分析，结合社会冲突理论及善治理论，笔者认为要做好新时代的征地拆迁冲突下信访治理工作，要从以下几个方面入手：首先，建议从优化制度入手，通过完善征地拆迁法律制度及征迁补偿政策，从源头预防征地拆迁信访问题的产生；其次，要进一步创新治理主体，以鼓励乡贤参与信访治理、充分发挥人民调解委员会的作用等方式提升基层组织自治能力，建立专门的征地拆迁冲突信访纠纷调解机构，有争对性地化解征迁矛盾纠纷，构建回应性信访治理模式，基层政府转变工作作风，提升服务意识，化被动为主动，告别以“维稳”为主的治理模式，做到主动沟通、主动解决，依法、文明处理征地拆迁冲突下的信访问题；再次，通过完善机制，如：建立更为合理的考评机制，，在维护人民群众利益不受损害的同时，也要对基层信访部门做出的工作予以肯定，构建与信访人协商、与第三方机构协商的信访协商机制，厘清“诉、访”界限，确保信访实现不沉积；最后，笔者认为还需要大力推进信访法治化进程，在依法依规处理信访问题的同时，还要进一步加强党员领导干部的法律素养及广大农民的法治意识，最终实现信访事项处理的良性互动。
参考文献（略）