第 1 章 绪论
1.1 研究背景、目的和意义
1.1.1 研究背景
煤炭能源在我国能源结构中起到了绝对支撑作用，为中国工业化进程提供了强大动力和根本保障，在 2000 年到 2010 年这十年之间，随着中国工业化进程的不断加快，煤炭总需求的快速增长和煤炭供应持续紧张的双重作用下形成了煤炭行业的黄金发展时段，煤炭行业的盈利能力呈现总体攀升趋势，但是随着我国产业结构的转型升级，对基础设施建设投资增速的放缓和投资结构的变化，传统能源的影响力再逐渐减弱，煤炭行业则首当其冲，新能源开始兴起，如太阳能、生物能、水能、风能，成为工业转型升级到能量源和助推器，这种经济结构的调整和能源需求的结构性转化给以煤炭为主业的生产经营企业带来很大的冲击，也让企业的未来发展面临严峻的考验[1]。如何保障企业在经济发展新常态下能够始终具有市场竞争力和盈利能力，已经成为所有煤炭企业关注的焦点和难题，尤其是煤炭企业国有企业占较大比重，这些国有企业往往存在着复杂的管理和运行机构、人均采煤成本居高不下，主业外支出庞大，这些不利因素都在不同程度上限制了煤炭企业的转型发展。就现阶段煤炭企业需解决的问题来看，主要是应做好企业精细化管理工作，精兵简政，发展多种经营，增强多渠道盈利能力，其中做好企业自身冗余人员分流安置工作是实现企业转型发展的重要一环。目前大多数煤炭企业都存在整体人力资源结构失衡，岗位错位重合，非劳动力闲置过多等问题，所以说合理优化配置人力资源是现阶段煤炭企业经营管理的首要问题，而煤炭企业职工分流和安置是提高人力资源配置效率的必经途径和有效手段，但是在实际操作中存在着一些难题。例如煤炭行业的历史发展决定了人力资源不断富余，但是受现在去产能、去库存和新能源的系列影响，煤炭企业要么继续扩大产能来消化冗员，要么就缩减产能适应紧缩环境，这就会造成人力资源需求的进一步下降，冗员继续增加。我国煤炭行业起步较晚，原始经营方式粗放，装备水平不高，往往在初期投入了大量的劳动力，但是随着科技的发展和装备技术的提高，劳动生产率的提升导致单位用工人数的递减，也是冗员的原因之一，同时企业也会采取一些职工转岗分流措施，但是被分流人员长期从事煤炭生产行业，生活技能单一，对脱离国有企业身份有很大的抵触[2]。
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1.2 国内外相关研究现状
1.2.1 国外相关研究现状
国外很早就开始了相关的研究，在这一领域的理论以及理论实践较为丰富、健全。国外的研究经历了下述几个时期：上世纪初，亚当斯密学派指出，政府要谨慎履行其职责，要尊重市场的自由性，政府的主要职能就是维护社会、国家的安全；大政府时期，即经济危机后以凯恩斯为典型的学派提倡对于社会所有事业政府要全部大包大揽；凯恩斯之后经济学界开始对其理论进行辨证和批判，对于政府职能的履行开始回归理性。他们提倡在遵循市场规律的前提下，鼓励政府将一些职能下放给市场，赋予市场一定的权利，政府在管理职能上要做到“少”而“精”，从而减轻自身的压力及负担；20 世纪 90 年代，相关研究者提出将政府公司化，着重政府和市场的互补，发挥两者的优势，充分利用有限干预（政府）和机动灵活（市场）手段，促进市场高效规范地运转，我们将其称之为新公共管理理论。
西方探讨大型国有企业分流职工安置中政府行为的文献较少，但国外研究做好国有企业下岗分流人员再就业工作可以在很大程度上体现出政府在其中应该作出什么样的行为，而关于就业问题一直是西方经济理论研究中的重要问题[4]。虽然龙煤集团集团职工分流安置问题的产生原因与西方国家并不完全一致，但西方主要的就业理论及其实践对我国国有企业职工转岗分流安置上还是有很高的参考、借鉴价值。
凯恩斯提出的充分就业理论认为，要想减少社会失业情况，政府需要采取诸如加大公共开支、降息等刺激消费、增加投资等这种反周期的扩张性经济政策，进而提高有效需求，实现充分就业。所谓有效需求，即商品总供给价和总需求价相等时总需求的价格。他认为周期性的经济萧条会引起有效需求不足，这是导致失业率大增的真相，市场未出清使得总供给价大于总需求价，致使生产过剩，经济危机产生，不是自愿性的失业由此产生，此时人的实际货币收入有所降低，促使有效需求不足。相反，市场出清使得总需求实现，就可达到充分就业。
托宾作为后凯恩斯主义的典型代表，他认为导致失业的原因是劳动力市场间的无可替代性以及差异性，托宾提出社会上的劳动力市场不是一个整体，而是一个个的局部市场，具有地区性和行业性的差异，要想实现充分就业，除了政府的货币及财政政策干预以外，还要积极利用人力政策、劳动力市场等促进就业。
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第 2 章 龙煤集团职工分流安置政府行为现状
2.1 政府行为的概念及性质
2.1.1 政府行为的概念
要阐述政府行为概念，首先要探讨下政府的概念，政府的概念可以从广义方面和狭义方面来看，从广义上来讲，政府包括立法、行政、司法三个机关部门，代表着社会公共权力；从狭义上来讲，政府是国家机关的统称，一般分为中央行政机关和地方行政机关，在本位讨论的政府行为中，政府所指向的是狭义方面的政府，具体是指各级国家行政机关及其工作人员通过依法履行行政职能进行各项行政活动的统称，也就是指政府职能的具体体现。
在经济学和管理学中，政府行为作为两个学科领域共同使用的通用规范性概念，政府行为常常出现在经济学文献中，主要是指政府通过行政行为来对市场进行干预。随着管理学科尤其是组织行为学的不断发展，政府行为在学术文献中被规范和广泛使用，现在一般是指政府自身为实现某种目标而进行的计划、组织、人员调配、具体实施和过程控制等活动.
2.1.2 政府行为的性质
政府行为的性质可以从横向和纵向两个方面来看：
横向方面来讲，政府行为主要包括：一是政府的政治行为，主要指政府的政治统治行为、也包括政府的制度建设、政治管理、政治参与和实施、政治发展和演进等；二是政府的经济行为，即政府行为对各种资源的重新配置、对经济环境的营造、对经济活动的规范和引导、对经济结构的优化和调整等。
纵向方面来讲，政府行为包括：一是政府的决策行为，即政府为解决某一领域的问题根据实际情况主持并参与设计多种方案，在公开、公平、公正同时又兼顾效率的基础上选择政策执行方案并给预全方位的支持行为。二是政府的执行行为，即政府行为通过政府的相关行政职能部门得以实现，同时对政策的执行效果进行跟踪评估，分析改进，从而满足政府行为相对人的利益，并形成政府行为的价值体现。
具体到我国政府行为来讲，可以包括多项内容，比如：维护国家安全、进行宏观调控、保证区域协调发展、维护社会秩序、提供公共服务和保障、建设市场经济体系、保护生态环境和自然资源等等。政府行为大多具有普遍性和强制性，并与行政的外部环境紧密相关，政府行为性质一般围绕处理社会公共事务来体现，本文研究的政府行为指的是政府在龙煤集团分流职工安置工作中所采取的政策制定、组织领导、管理服务、综合协调、监督督查等行为。
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2.2 企业职工分流中政府行为界定
根据企业职工分流安置工作需要，政府行为在具体安置工作中表现出企业导向性和市场导向性，这两种导向性能够帮助企业在市场经济发展中摆脱困境，比如解决好职工分流安置难题，具体表现在政策、组织、服务和监督行为这四个方面：
2.2.1 企业职工分流中政府的领导行为
在企业职工分流安置工作中，政府及政府组成部门应针对企业自身无法解决的分流难题采取具有指导性、针对性、可操作性和强制性的领导行为，以行政干预的方式来帮助企业做好职工分流安置工作，从必要性上来讲，大多数涉及到职工分流的企业都面临着通过自身无法解决的严重发展困境，这其中既有历史的原因，也会受现实环境的影响[28]。企业的发展为经济的发展注入源源不断的动力，企业的发展同时也离不开政府的扶持，市场经济中企业时刻面临这样那样的变化和困难，所以说企业的发展困境往往更需要政府适度给予支持和指导；从政府行为方面来讲，领导行为是政府行为最直接、最有效、最常见的表现形式，领导行为的实施具有聚合市场资源和行政资源的强大作用，政府为了保证政府行为能够切实有效的对企业职工分流安置工作产生作用个，就要通过一套规范化的领导程序来保证效率。从宏观上讲一般会包括对政府行政资源、政策资源、资金资源、人力资源的重新整合和调度，集中力量来专门解决企业职工分流安置问题[29]。从具体操作来说，一般会成立专门工作小组，从各个方面对职工分流安置工作提供组织保障，从必要性上来讲，分流安置问题是一个综合性的、系统性的难题，需要各方力量的联合参与，需要政府各部门的协调联动，很显然企业并不具备这样的组织行为能力，那么通过政府领导行为的实施，就能够帮助企业汇聚解决安置难题的各种资源，就为企业解决好安置难题提供了强有力的组织帮助。
2.2.2 企业职工分流中政府的服务行为政府的服务行为主要指各级政府在企业职工分流安置工作中提供具有稀缺性和有效性的服务供给的行为，从宏观上来看，政府的服务行为应该是全方位的，资金配给、资源整合、信息专享、方案定制等等，从具体安置工作中来说，政府的服务行为也表现在做好分流职工的心理疏导、就业培训、就业信息更新、教育和医疗保障、养老保险和社会保险的倾向性配比，做好跟踪指导工作，对分流安置工作进行改进性调查，畅通信访渠道，解决好各类安置主体面临的不同安置问题，还涉及到各级政府对就业大环境的营造和对具体就业岗位的倾向性招录，研究设定公益性岗位等等[31]。从必要性上来讲，政府的服务行为是最好职工分流安置工作重要内容之一，是解决职工后顾之忧的最直接的表现。
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第 3 章 两次分流安置中存在的问题和原因分析 ................................ 18 3.1 两次分流安置过程中存在的问题分析 ............................... 18
3.1.1 分流安置人员角色转变困难 ............................ 18
3.1.2 政策扶持与现实困境 ............................. 18
第 4 章 后续安置工作政府行为方案设计 ................................ 23
4.1 方案设计的原则 .............................. 23
4.2 总体方案设计 ..................................... 23
4.2.1 方案的目标 ................................... 23
4.2.2 总体方案的构建 .................................... 24
第 5 章 做好后续分流安置工作的保障措施 .................................... 30
5.1 要做好制度分类安排工作 ..................................... 30
5.1.1 强化制度跟踪保障 ............................... 30
5.1.2 做好专门制度保障 ......................... 30
第 5 章 做好后续分流安置工作的保障措施
5.1 要做好制度分类安排工作
5.1.1 强化制度跟踪保障
制度跟踪保障是确保后续安置工作顺利进行的必要条件，在后续安置工作中，根据四煤城和龙煤集团实际安置情况，安置工作中遇到的问题如果需要机制支撑，那么需要什么机制支撑省政府就应科学合理的探索建立什么机制，这样才能让安置工作有章可循，有法可依，才能避免在安置某个环节因为没有依据而停滞。比如需要定期核算安置费用机制，需要联席会议制度、需要工资可调控机制、需要养老金动态保障制度、需要创业保障制度等等。
5.1.2 做好专门制度保障
制度是兜底线的，也是指方向的，但是制度保障不能仅仅保障最广大的利益获得者，也要充分考虑在安置中处于被动和弱势的安置人群，为他们做好工作和生活方面的专门的制度设计，解除他们在安置中的种种顾虑，使安置工作在普遍保障与个别安排中顺利展开，针对在岗职工、退休职工、创业职工和失业职工，要分别对待，做好相应的制度安排，在岗职工要保障其工资收入随着经济发展水平不断提高，退休职工要保障其养老经足额发放，创业的职工要保障其充分享受到各种红利政策等创业扶持因素，暂时失业者要保障其基本的生活不受影响。
典型创业案例具有鼓舞人心的作用，各级政府在安置后续工作中，要时刻注意挖掘和宣传被安置职工自主创业典范，要加大典型创业事迹宣讲，采取网络、电视台、报纸和实体宣讲会等多样化的宣讲形式，针对不同安置人群，邀请相应的创业典型深入到安置职工群众中，通过切身经历和感悟的分享，来感染鼓舞被安置职工勇敢面对职业转型，走出符合自身发展的安置路径，感染带动一部分人加入创业队伍中。
.........................结论
在调查研究中，本文主要通过对政府行为在政策、组织、服务和监督四个主要方面的分析研究，结合安置中出现的问题，提出了一套做好当前和后续安置工作的方案，并通过总结分析后续工作可能出现的问题，提出在制度安排、宣传引导、化解风险、有效评估和政策回应五个方面做好保障工作。
参考文献（略）