现阶段学前教育发展的困境及其对策之行政管理研究--基于常州市武进区的个案分析

本文是一篇行政管理论文,本文结合常州市武进区的个案，通过实地调研等方式对当前的学前教育发展中存在的问题与当地政府的履职情况进行详细分析。由此发现，当前学前教育发展面临诸多困境，包括学前教育发展中各级地方政府责任互相推诿、地方政府对学前教育的重视不足、财政资金在学前教育中的投入不足等。

1绪论

1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
梁启超在《少年中国说》中曾写道：“少年强则国强，少年智则国智，少年富则国富，少年独立则国独立，少年自由则国自由，少年进步则国进步，少年胜于欧洲，少年雄于地球，则国雄于地球”。学前教育是教育体系的初始环节，对于幼儿个人、家庭以及整个社会都有着重要的积极意义。国外一些学者认为幼儿教育具有正外部性，“幼儿教育投资被认为是一种最省钱的、回报率最大的公共投资，待儿童到27岁时，投资回报率为1:7:16，这是政府对此进行投资的合法性基础。此外，还有一些国外研究也表明，良好的学前教育与个人未来教育、成年后的职业及收入等紧密相关，良好的学前教育还能降低犯罪率等，减少政府的社会管理成本。学前教育不仅对个人发展起着重要作用，还对家庭和社会有着诸多正向功能。学前教育对人的发展价值主要体现在以下两个层面：一是人的社会性与人格品质的发展；二是人的认知发展。学前教育在教育事业、家庭、社会的功能主要体现在消除社会贫困、促进国民经济发展、拥有高质量的家庭生活、提升国民素质等.
目前，学前教育的已受到中央政府的高度重视，并出台了一系列的法律法规来保障和提升学前教育的质量。2010年，国务院出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《纲要》）将发展学前教育纳入到城镇、社会主义新农村建设规划中，并确定了基本普及学前教育的具体目标。随后，国务院出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称《意见》）进一步指出：“把发展学前教育摆在更加重要的位置，各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性。”此外，《意见》还在教育资源、教师队伍建设、教育投入、幼儿园准入管理、幼儿园安全监管、幼儿园收费等多个层面做出具体指示，明确地方政府在发展学前教育中的责任主体地位。根据教育部数据显示，截至2016年，全国学前三年毛入园率高达77.4%，五年提高了12.9%，提前完成了《纲要》确定的70%的基本普及目标，同时也超过了中高收入国家73.7%的平均水平.
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1.2研究重点、难点与研究创新
1.2.1研究重点
本研究的重点是要厘清现有管理体制下，学前教育的发展存在哪些困境，基于常州市武进区的个案，提炼出具有普遍意义问题，如教育公平问题、财政投入问题、公办与民办学校教育质量的监管问题等等。而这些问题产生的内在原因又是什么？本文试图从管理层面进行剖析，并尝试提出符合实际的解决对策。
1.2.2研究难点
本研究的难点主要由以下三个：一是，研究内容上的难点，比如，厘清地方政府在学前教育中的投入、重视为何有所不足，其内在的制度性成因是什么。二是，研究技术上的难点，因学前教育问题的财政投入、教育质量等问题较为敏感，在实地调研、数据获得等方面，受到多方面的约束，致使诸多问题未能寻找到理想的回答。三是，现有研究中，聚焦于学前教育政府职能方面的专门性的公共管理类研究较少，本文对这个问题进行公共领域的探讨也存在一定的局限。
1.2.3研究创新
在国内，政府学前教育建设管理问题是一个系统性的课题，虽然专家学者在此领域已有一些研究，但聚焦于制度层面去讨论的文献还相对较少。本文通过实地走访等形式，以个案分析充分揭示政府在学前教育发展中的困境与成因，进而从制度化建设的角度来优化建设路径，这是对已有研究的延伸和扩展，同时也是本研究可能的创新点。
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2相关研究与述评

2.1学前教育产品的公共性研究
学前教育的正外部效应，这决定了学前教育由市场来提供时必然会面临着市场失灵问题，因此政府需要介入到学前教育产品的供给中。根据公共产品理论，国内学者厉以宁曾对教育产品的属性做了深入的分析，他认为根据公共产品、准公共产品和私人产品的定义，教育产品可以分为五类，其中学前教育被划入基本具有公共产品性质的教育服务当中。准公共产品的属性决定了政府是学前教育服务的主要供给者。因此，由于教育是一个特殊产业，具有一定的公益性，无论是私人学校还是公立学校都不应以营利为目的。胡鞍钢教授则称基础教育是制度性公共物品，他认为政府的财政支持和法律强制规定促使基础教育成为了公共物品。自上世纪80年代以来，随着教育体制改革的推行，社会力量被调动参与教育办学，教育公益性就面临着市场化的挑战，有学者认为，教育机构是否依然以不得营利为目的值得商榷，“教育的公益性质并不必然排斥营利性行为的存在”。
但是，也有一些学者从政府权力垄断教育事业的危害出发，认为政府不应该干预教育。哈耶克认为：“权力全面渗透到人们的生活和生产领域，全面干预经济活动、教育事业、日常生活将会是人类的灾难，权力对资源配置、文化塑造额的全面垄断是人们通往奴役的道路，普遍的国家教育只是一种把人塑造的类同的发明。”类似的，弗里德曼也反对政府在学前教育中的垄断权力，他认为：“(政府对于学前教育的干预）仅限于在极端情况下，通过给贫困家庭提供专项补贴的方式，保障贫困家庭的儿童的某些最低标准。
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2.2学前教育发展中的政府职责研究
由于学前教育准公共产品的属性，决定了政府需要在其中发挥承担相应的职责，这已经形成学界和实务界的共识。虽然政府在学前教育发展中的责任早已在《教育法》中明确，但各级政府在落实相应责任时存在缺位和不力的现象，仍然值得注意。有学者意识到，在转型期由于政府财力不足等问题，导致政府在学前教育中的重视程度不够，继而将学前教育发展的问题聚焦在有限资源配给上。“在资源有限的情况下，政府应该在多大程度上承诺幼儿教育责任？哪些人应该优先享用幼儿教育？采取什么样的方式提供？”这些问题都亟待理论界和实务界进行充分讨论并给予回答。
有学者基于教育市场化的背景，提出市场化并不必然以为教育质量的提高，且有可能导致教育公平被破坏，但完全的政府垄断供给教育又显然不切实际。因此，教育改革自身面临着“重塑政校”关系的挑战。还有学者提出，在学前教育市场化背景下，学前教育的公益性正在日益弱化，究其根本原因在于各级政府对学前教育公益性缺乏深刻认识，学前教育的立法、制度保障层面仍有较大提升空间。
在政府资源有限的情况下，市场化是学前教育的必然选择，那么在多元供给的格局下，政府应该承担哪些职责？学者们对此的观点可以归纳为以下几点：一是制定发展规划；二是提供公共财政支持；三是价格规制；四是质量监管；五是准入和退出机制；六是建立完备的管理体制；七是优化教师队伍；八是完善政策和立法体系。
此外，不同层级政府之间的职责也需要进一步明确，对于财力薄弱的地区，中央政府应该更多发挥专项转移支付的功能，以维护教育的基本公平。在地方政府层面，学前教育管理的责任应建立“省级统筹，以县为主”的格局，而非乡镇为主。
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3常州市武进区学前教育发展现状.........11
3.1常州市武进区的基本情况与代表性说明.............11
3.1.1常州市武进区的基本情况.........11
3.1.2个案的代表性.............12
4学前教育发展的困境及其成因.............26
4.1学前教育发展中的困境与矛盾...............26
4.1.1公益性与盈利性之间的矛盾定位................26
4.1.2高成本投入与慢收益之间的矛盾................27
5促进学前教育发展的路径优化.........35
5.1明确政府在学前教育中的职责定位.........35
5.1.1立法明确学前教育的属性............35
5.1.2明确各级政府在学前教育中的责任...........35


5促进学前教育发展的路径优化

5.1明确政府在学前教育中的职责定位
学前教育的进一步发展，首先需要健全相关的法律法规，在法律层面上对学前教育的属性进行清晰定位，对政府各部门在学前教育发展中的职责进行明确划分。
5.1.1立法明确学前教育的属性
目前，学前教育在立法上还存在层级低、缺乏国家层面的专门性立法等问题，这些问题导致各级政府对学前教育的属性定位认识不清，阻碍着学前教育的进一步发展。从国际经验看，20世纪以来，各国逐步将学前教育视为公益性公共事业。大多数OECD国家，通过财政资金来推动学前教育的发展，如法国，2-6岁的儿童学前教育学费全都由政府承担。根据目前的现实国情，在国内全部以政府承担学前教育所需经费还存在一定难度，但是，学前教育的公益性定位应逐步明确和增强，各级政府在其中的财政投入机制、各级政府部门的责任机制需要从国家层面的专门性立法加以规定和明确。
5.1.2明确各级政府在学前教育中的责任
政府在学前教育中的责任划分，需要从两个层面着手：一是，在立法明确学前教育的属性的基础上，需要明确各部门在学前教育领域的各自职责，以免出现学前教育监菅中的互相推诿现象。有些省份，已经在立法层面走在前面，如《江苏省学前教育条例》，对各部门的职责规范已较为明确（具体参见表5.1）。但这还只是属于地方层面的立法，不同省份之间可能差异较大。二是，在法律中明确垂直部门与上级地方政府之间的责任划分，以免出现监管过程的趋利避害现象。在此基础上，建立学前教育监管的问责机制。明确问责主体，如人大等，在每年的两会上，政府需对学前教育的相关工作对人大进行汇报。

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6结语
学前教育具有正向外部性，这一特征决定了政府在学前教育发展中应承担更多的主体责任。但是，从现阶段的学前教育发展的情况来看，“入园难”“入园贵”“幼儿安全”问题等频频曝光，这折射出政府在学前教育管理中的失职与缺位。本研究以常州市武进区为个案，对学前教育发展现状进行深度调研，在此基础上考察地方政府在学前教育发展中的履职情况，分析现有管理困境及其成因，并结合现实国情提出具有可行性的优化措施。
结合武进区的个案，本文发现学前教育发展在资源保障、均衡发展等方面存在问题。尽管当地政府也在一定程度上做了努力，但是，依然存在以下四个困境：一是国家层面的专门性立法缺失，导致不同层级之间地方政府发展学前教育的责任推诿；二是现有的GDP为主的绩效考核制度，导致学前教育不受重视；三是乡镇政府作为学前教育的主要建设力量，但是财权事权失衡之下，其职责履行很难到位；四是“职责同构”的政府间关系导致各部门在履行职责时往往“趋利避害”。因此，本研究认为需要在以下四个方面进行完善，推进学前教育的发展：一是明确政府在学前教育中的职责定位，以立法的形式将不同层级、不同部门在学前教育中的职责界定清晰；二是构建政府履行学前教育职责的动力机制，如公共服务理念的增强、将学前教育纳入绩效考评中；三是建立合理的学前教育成本承担机制，在不同层级政府之间建立合理的财政投入机制，在政府、市场和家庭之间建立合适的成本分担机制；四是健全学前教育的监督管理机制，如建立常态化的监管机制，采用多元化的监管手段等。
参考文献(略)