1.绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
（1）政策背景
在我国，安全问题历来受到党和国家的高度重视。2014 年 4 月 15 日习近平召开中央国家安全委员会首次会议，对总体国家安全形式作出了精辟论述，强调“保证国家安全是头等大事”，首次提出“总体国家安全观”。2015 年，中共中央政治局通过了中华人民共和国第一部《国家安全战略纲要》，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国国家安全法》，从法律的层面推进了我国的国家安全建设。2018 年，教育部印发《关于加强大中小学生国家安全教育的实施意见》，要求将安全纳入学科建设，基于当前各院校的学科资源进行人才培养。
“国门”是我国阻挡有害生物侵害的场所，因此国门安全是我国总体国家安全观的重要组成部分。口岸以“国门卫士”为天职，在传统与非传统安全威胁相互交织的现实中，除了“技防”、“灾防”外，还承担着重要的“国防”使命和维护国际安全的“球防”的特定职责。①由此可见，口岸是国家安全体系中的关键一环，也是社会公共安全范畴内不可或缺的重要内容。
2018 年 3 月，根据机构改革方案，将原国家质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。海关在原有安全准入（出）、税收征管风险防控职责的基础上，增加卫生检疫、动植物检疫、商品检验等职责。“新海关”的亮相，受到社会各方广泛关注。对于海关系统来说，一方面实现了真正意义上的大海关，另一方面“关检合一”将为新海关内部的职能整合以及应对有害生物威胁带来不小的挑战。
（2）问题背景
15 世纪之前，各大洲相对孤立，人为因素导致的有害生物传播极为少见。15世纪至 20 世纪，随着新航路的开辟，两次工业革命的发展，两次世界大战的爆发，有害生物传播呈现快速增长势头。21 世纪以来，随着海陆空交通日益发达，国际交往愈加便利，有害生物跨地区传播的频率随着自然和人为性因素的强化而不断上升，且更加隐蔽，造成的危害也朝着更加综合的态势发展，对被入侵地区的生态环境、生物多样性、人类健康以及经济发展等产生了严重威胁。①如澳大利亚因人为引进兔子导致灭绝的本土动物就超过几十种。②葛藤被引入美国后在境内“走南闯北”，凭借其惊人的生长速度抢夺美国本土植物生存空间，演变成一场“绿色灾难”。
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1.2 研究方法与内容
1.2.1 研究方法
（1）文献研究法。检索国内外与整体性治理、有害生物治理以及碎片化等相关的研究文献、网络资源等，从规范研究的角度对文本资料进行整理、归纳和分析。
（2）比较分析法。在本文中该方法主要应用于通过对英国、澳大利亚、美国、加拿大四国的口岸整体性治理改革实践比较，构建本文整体性治理的分析维度：组织、公私伙伴关系、信息、流程。
（3）案例研究法。案例研究是指通过抽象思维，从个别案例中总结出一般或普遍的结论。本文以宁波海关有害生物治理为例，总结有害生物治理的碎片化困境并分析其生成机理。
（4）访谈法。以穷尽口岸有害生物治理情况为目的，通过对原宁波出入境检验检疫局实务部门工作人员进行访谈，了解有害生物治理的相关情况，以获得各类资料，对于我国沿海口岸以及各相关部门在有害生物治理过程中的流程以及模式有更加全面、清晰的了解。
本文立足于机构改革后海关的运行、当前沿海口岸面临的安全挑战以及信息时代的复杂背景，基于沿海口岸有害生物治理模式亟需变革的现实，通过文献梳理、案例分析与部门访谈等方法，从英国、澳大利亚、美国、加拿大四国的口岸整体性治理改革实践中构建本文整体性治理分析维度，以整体性治理为理论研究视角，论述当前我国沿海口岸有害生物治理从碎片化走向整体性的必然趋势，最后提出实现有害生物治理模式的对策建议。因此，全文分为七部分进行探究：
第 1 章：本部分主要阐明研究背景、研究意义，并对核心概念以及理论基础进行详细阐述，对本文的理论基础针对有害生物治理的适用性作出说明。
第 2 章：本部分对整体性治理理论以及有害生物的国内外相关研究进行综述，
并对研究现状进行述评。
第 3 章：本部分以宁波海关有害生物治理实践为例，分析其中出现的组织碎片化、主体碎片化、信息碎片化、流程碎片化困境
第 4 章：对我国沿海口岸有害生物治理过程中碎片化问题的产生原因进行全面剖析。
第 5 章：本部分选择英国、澳大利亚、美国、加拿大四国具有代表性的口岸整体性治理改革实践，通过对四国改革实践的分析，构建本文关于整体性治理的组织、公私伙伴关系、信息、流程四个分析维度，并就选取的维度进行契合性说明。
第 6 章：本部分针对上一章构建的整体性治理分析维度，提出我国沿海口岸有害生物治理的优化路径。
第 7 章：主要结论与讨论。
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2. 国内外文献述评
2.1 关于整体性治理的研究综述
对国内外学者的研究进行分析后，将整体性治理的相关研究文献分为以下三个部分。
（1）关于整体性治理产生背景及基础原理的研究。为了克服新公共管理造成的碎片化困境以及政府治理的低效，整体性治理得以产生。竺乾威（2008）认为新公共管理的式微以及数字信息的发展共同导致了整体性治理的产生。①廖俊松（2006）认为整体性治理的起因正是为了矫治功能裂解型治理所作的努力，不应放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，应推动全观型治理，制度化落实政府各机构的沟通协调。②曾维和（2008）也认为新公共管理忽视协作与整合，带来了碎片化的不合理结构，整体性治理是对其缺陷的弥补；他还在全面评析希克斯的整体政府理论的基础上，提出整体性治理理论是宏观与微观层面相结合的网络治理。③李景春（2017）认为整体性治理理论是在新公共管理运动的经验教训上总结而来的，并成为行政体制改革潮流的主导理念。④帕特里克·邓利维（PatrickDunleavy，2006）反思了碎片化带来的弊端，认为信息时代进行整体治理是大势所趋。⑤西方的整体性治理是从整体政府开始的。希克斯（2002）是整体性治理的集大成者，他提出了一个辨析框架（如图 1），基于目标与手段两个维度，将每个维度分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次，形成碎片化政府、贵族式政府、渐进式政府、整体性政府、协同型政府五种政府管理形态，而整体政府恰恰是碎片化政府的矛盾面。⑥邓利维（2006）主张将信息网络技术作为治理手段融入整体性治理，建立一套整合的数据库，提高运行机制的透明度。⑦韩保中（2009）提出“碎裂化-棘手问题-协调”的组织协调论，以证明组织协调对整合工作及全观型治理成功运行的重要性。
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2.2 关于有害生物治理的研究综述
对国内外学者关于于有害生物治理研究进行分析总结后，将有害生物治理的相关研究文献分为有害生物非传统安全研究、有害生物风险管理研究、有害生物入侵防控措施研究三部分。
2.2.1 有害生物的非传统安全研究
目前，学术界一般将有害生物威胁纳入非传统安全范畴。余潇枫、赵振栓、廖丹子（2015）认为检验检疫所面临的非传统安全威胁可分为生态环境、公共卫生、质量和食品安全威胁四大类。而外来生物入侵在对我国生态环境造成难以修复的破坏的同时，还严重危害着我国的经济发展与人畜健康。⑤廖丹子（2018）认为我国国门非传统安全挑战呈上升态势，有害生物产生的挑战突破了传统的危机防控范畴。⑥余潇枫（2014）认为从非传统安全的角度看，由于“不定时炸弹”、“非常规战争”、“非常规灾害”的存在，凸显了检验检疫在公共安全体系建设中的作用。⑦廖丹子、王玉伊（2017）认为国门有害生物威胁作为我国非传统安全的重要课题，防控压力巨大，包括我国在内的全世界国家都受到有害生物入侵的困扰，并且从入侵方式多样化、隐蔽性强、危害性大、转化性强等几方面论述了有害生物非传统安全威胁。①蔡文彪、叶东辉（2013）认为全球化带来的各类非战争性的、跨国的、威胁面极广的、缺乏明确威胁对象的并需要多方共同联合应对为特征的非传统安全问题，正成为人们日益关注的焦点，有害生物如“福寿螺”、“水葫芦”等给农林牧渔业造成巨大损失，危机人类生命健康。②吴新华、叶东辉等（2017）认为有害生物入侵，在生态上会破坏入侵地的生态系统结构和功能，造成本地物种多样性消失和物种灭绝，构成对自然资源和人类生存环境的严重威胁；在经济上会因农林牧渔业的重大损失而产生高额的防治费用；危害人类健康，影响交通、贸易、旅游等行业。
2.2.2 有害生物风险管理研究
有害生物风险分析（PRA）也称有害生物危险性分析，是指评价生物学或其他学科的证据，确定某种有害生物是否应予以管制以及管制所采取的植物卫生措施力度的过程。④石明旺、王清连认为 PRA 是植物检疫必要的措施之一，可以预估危险性有害生物的入侵风险，确定管制性有害生物，并提出相应的建议以降低上述预估的风险。能够提高动植物检疫的科学性和透明性，从而有效地减轻动植物检疫对贸易造成的不良影响。⑤李志红、秦誉嘉（2018）在收集并分析对国内外关于有害生物风险研究资料的基础上，对所涉及的各类评估模型进行了详细的回顾、比较与总结，并对我国有害生物风险分析工作的提出进一步展望。⑥美国夏威夷大学（2003）认为公众的参与对于有害生物风险管控具有积极的作用。⑦陈洪俊、范晓红等（2002）对我国将近一个世纪的有害生物风险分析进行梳理回顾，指出我国有害生物风险分析工作中的不足并提出相关建议。
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3.1 组织碎片化................................ 19
3.2 主体碎片化....................... 20
3.3 信息碎片化........................ 22
4. 我国有害生物治理碎片化的成因分析.......................... 24
4.1 “条块”矛盾凸出......................... 24
4.2 社会资本缺位................................. 25
4.3 信息共享不足........................... 26
5. 整体性治理维度构建：基于四国口岸治理的比较.................... 30
5.1 英国口岸的整体性治理实践......................... 30
5.2 澳大利亚口岸的整体性治理实践..................... 31
5.3 美国口岸的整体性治理实践..................... 33
6. 基于整体性治理的沿海口岸外来有害生物治理优化
6.1 形成多元主体参与的治理网络
我国沿海口岸相关部门在有害生物治理过程中，由于政府部门之间的利益焦点、价值目标、治理能力导致组织间的碎片化。当前，社会事务的一元治理已经无法适应如今社会的现实需要，政府一家治理更是孤掌难鸣，必须更新理念，引入新的治理模式。十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，十九大报告指出要打造共建共治共享的社会治理格局。要彻底扭转政府单极治理的错误观念，从观念上对政府治理模式进行革新，积极促进多主体参与的多极治理模式的形成，这与整体性治理模式要求的组织协调不谋而合。如图 3 是多元治理主体间的协作模式。
各国实践中如美国政府积极寻求合作伙伴，吸纳多元主体的力量，通过功能的协调互补，为社会组织提供发挥空间，挖掘社会组织处理公共事务的潜能，帮助政府更好地提供服务。澳大利亚通过以下形式实现多元治理：政府机构之间；各级政府之间；公共、私人、非营利和社会部门之间。加拿大的水平治理强调不同组织部门参与其中，包括非政府组织、专业协会、志愿者、倡导者和服务者以及私人部门。
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7. 主要结论与讨论
7.1 研究结论
7.1.1 当前中国有害生物治理模式呈现出一种碎片化的特征
在复杂的国际国内背景下，中国有害生物入侵形势严峻，如何有效治理急剧恶化的有害生物危机以维护总体国家安全观成为摆在政府面前的重大战略问题。当前中国有害生物治理的碎片化具体表现在：治理组织结构上的条块与价值冲突、在治理主体侧重于政府一元治理、在治理工具上的信息孤岛、在治理流程上的重心偏移。这种碎片化的有害生物治理模式显然无法有效回应当前日益呈现高度复杂性、不确定性和跨域性的有害生物入侵现实。当前有害生物治理模式之所以是碎片化的，是因为在组织运行方面，实行的是条块结合的行政模式；在治理流程方面，“重事后被动治疗轻事前预防”的思想导致治理重心偏移；在信息资源交互层面，存在信息孤岛；在社会无形资源层面，社会资本缺位。
7.1.2 当前中国有害生物治理应加强整体性治理实践
为克服当前中国有害生物治理的失灵困境，实现碎片化治理模式的优化，本文在借鉴英国、澳大利亚、美国、加拿大四国的口岸整体性治理实践的基础上，构建了组织、公私伙伴关系、信息、流程四个维度。中国有害生物治理模式的提出有两大动力机制：当前有害生物入侵我国造成巨大损失及其带来的治理难题挑战是外生动力；我国总体国家安全观对于安全的重视是根本的内生动力。有害生物整体性治理不仅有很强的现实需要，20 世纪 90 年代末西方国家兴起的整体性治理理论也为其提供了坚实的理论基础，二者在治理组织、治理主体、治理工具、治理流程上存在一致性。
7.1.3 构建有害生物整体性治理模式的路径选择从根本上来说整体性治理的精髓是协同，但在实践过程中出现战略目标相悖、沟通困难、利益症结以及缺乏信任导致的不稳定等挑战。因此需要根据整体性治理的要义，从中国沿海口岸有害生物治理的实际情况出发，从组织、社会资本、信息沟通、流程四方面采取优化措施，实现有害生物整体性治理模式的转型。具体的路径选择包括：形成多元主体参与的治理网络、打造基于信息共享的网络平台、重塑全过程并重的治理链条、培育以信任为核心的社会资本。
参考文献（略）