农村最低生活保障政策的对象瞄准行政研究——以九江市L乡为例

1 导论

1.1 研究背景及研究意义
1.1.1研究意义
（1）现实意义
本文基于对九江市 L 乡的实地调研，注重从中国农村所具有的乡土社会的特性出发，根据访谈调查的内容，逐步剥离出当前农村低保制度确定低保对象过程中出现的瞄准性偏差的现实原因和实质原因，并且以农村为背景，分析农村低保政策中政策执行的主体和政策受益的主体两者之间的相互作用机理，有针对性的提出有效果的相关措施以纠正我国农村低保制度对低保对象的瞄准性偏差，从而达到能够使得保障资源可以在农村实现公平分配的目的。
（2）理论意义
农村低保政策真正的执行环境是农村，因此其瞄准效果与乡村社会特有的特性以及低保政策执行的主体、客体以及目标群体都有密切的关系，本文基于对九江市的调研，运用差序格局理论来分析中国社会特有的乡村关系网络，并从政策执行理论的角度分析低保政策执行偏差问题产生的根源，为我国基层政府农村治理模式提出建议，促进基层和谐与稳定。
农村最低生活保障制度是指国家为保障贫困人口基本生活水平而建立的一种社会救助制度，政府采取差额补助的办法，为家庭人均收入低于当地最低生活标准的人群提供经济支持，以维持其最基本的生活。这一制度在中央统一规范的基础上，地方政府遵循“属地管理”的原则，以地方财政为依据，按照不同比例对不同地区给予适当补助，低保的具体标准由县级以上地方政府确定，低保政策不仅要维持低保户的基本家庭生活必须费用，还应该实行动态管理，即低保标准的确定应该以当地生活必需品价格为标准进行适当的调整，保证贫困群体的衣食住行不因社会整体物价上涨而产生危机。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究
通过研究国外的社会救助制度可以发现，国外救助制度的发展已具有较长时间的历史，自上世纪 50 年代开始，国外以减少社会贫富阶层之间财富差异的社会救助制度就已经建立。而且社会救助制度发展过程中，以家庭为计量单位的调查方法和系统性的社会救助内容，都不断的使得社会救助制度得以完善，从而为贫困居民的生活水平提高提供了有力的保障，但政策执行过程中不可避免的出现了救助对象瞄准偏离的问题。
丽塔·凡和纳西姆·哈博维(2008)通过实地调研发展中国家阿塞拜疆的社会救助情况，通过计量分析得出，如果在社会救助过程中出现了救助对象的瞄准性偏差，就会损害社会效益，使得社会救助对于穷人的救助范围缩小，反而“造福”了相对富裕的阶层。约翰·麦克怀特和夏尔·马丽恩(2005)通过对乌兹别克斯坦社会救助体系的了解，发现了该国的社会救助的覆盖范围较小并且救助水平较低的问题。而且由于社会救助的金额低，使得该国的救助对象不能够覆盖全部最贫困的群众，因此建议进一步提高该国社会救助对象瞄准的准确性。马丁·罗琳(2008)认为采用反事实模型对社会低保政策的实施效果进行测量，可以避免仅仅以收入测量低保对象的弊端，而且可以更有效的提高政策保障对象的瞄准程度。约翰·麦克怀特和夏尔·马恩(2005)通过调查受社会救助家庭的实际情况，比如调查其收入状况、家庭必需品的消费情况、相关的农业资产、工作状况以及待抚养人口情况，综合各项情况形成对被调查社会补助状况的认识从而可以判断社会救助是否准确的瞄准社会保障对象。琳达·凡纳兹（2008)采用计量分析方法，通过数据分析了受保障对象实际获得补助水平与其生活指标存在一定的相关性，提出了社会救助应使更多的穷人纳入受救助范围之内。哈罗·阿蒂姆(2001)通过调查分析，阿尔巴尼亚在低收入国家中，其社会救助的瞄准程度较高，但是由于与社会救助相关的政策执行不到位，中央政府对政策执行的指导性不明确，且政策执行权利受到限制，却影响了救助政策对象瞄准的水平。
但是在瞄准方法上，各国的研究均有差异。大卫·约翰(2011)研究认为，以家庭为单位的调查方法具有代用税计划无可比拟的优势，不仅使得社会救助瞄准对象更准确，而且不会增加工作机会的超额需求并且也减轻了中小企业家的成本负担。M·H 哈姆德瓦(2007)引入模糊逻辑方法分析估计家庭收入，模糊逻辑分析方法是结合定性与定量分析的客观评价方法，反映了家庭收入的相对完整和准确信息。
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2 L 乡农村低保对象瞄准的实施概况

2.1 九江市 L 乡的概况
L 乡资源丰富，矿产资源水资源，森林资源等等，乡民淳朴善良，踏实能干，特别是改革开放以来，全镇人民在相应号召积极利用自身优势，发展农牧渔业，取得了良好的成果，近些年更是努力招商引资，吸引外来资金的进入和多种领域的投资，全镇的工农产值不断提升，并且长期下来形成了一些特色产品包括高山中药材，毛竹，煤炭等，同时，投资越来越多基础设施也不断地得到完善从交通、能源、网络、镇市场等等又为经济的发展提供保障。科教兴国战略的落实就是扩大基础教育的投资，基础设施，师资力量都得到加强，大大改善的还有医疗卫生事业，广播电视还有文化产业也是蓬勃发展，随着经济发展，贫困人口不断减少，扶贫攻坚工作落到实处，贫困局面的到了很大的改观。L 乡可用于耕种土地面积仅8000 亩，山场林业覆盖却达到 12 万亩，所谓靠山吃山，有如此山场优势就要做做文章，为此全镇大力发展油茶种植业，已有种植面积已达 1 万亩，有此作为基础，进一步加大宣传和引导政府提供大力支持，积极推进特色农业的发展。特色林业方面，镇政府以及党委高度重视、积极推进打造“油茶之乡”、建立“生态乐园”为奋斗目标。
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2.2 L 乡农村低保的政策现状
农村低保的实施目的是解决群众急切要解决的问题，既要保障基本生活都困难的农村群众，又要积极鼓励村民就业，利用本土本乡资源优势摆脱贫困。各级人民政府应该结合国家大政方针将本地所有符合条件的农村基本生活难以保障的村名纳入保障范围，做到民有所保，应保即保。农村低保工作的开展和扶贫开发，密不可分，也是与扶贫以及就业和各项其他社会保障制度衔接的一部分，这种社会互助的形式能促进自立，艰苦奋斗，凭借自身摆脱贫困奔上小康。
2.2.1 农村低保政策的保障标准
农村低保要按属地原则负责，只有当地政府最能把握各地经济文化环境，找出做合适的实施细则。才能保障制度有能力实施能在群众中形成影响力真正打赢扶贫攻坚战。自 2011 年 1 月 1 日起施行的《江西省农村居民最低生活保障办法》第二条“本办法所称农村居民最低生活保障是指对家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难家庭，由人民政府给予生活救助的制度”。我们可以看到，政府在政策执行的过程中不断地进行政策的优化，考虑到了农村的实际情况，家庭是社会的最基本的组织构成，特别是农村以家庭为核心，贫困的识别标志也是以家庭为单位鉴别，单独的个人都依附于一个家庭，因此政策将原本的以人为单位调整为以户为单位。
2.2.2 农村低保政策的执行程序
由于我国农村人口数量多，而低保关系到农村人口的实际生活福祉，因此低保政策的运行既要保证政策的公平和公开，又要考虑农村群众的接受能力和文化水平差异巨大的特殊性，政策执行过程重要的是严格按照执行程序。农村低保的申请和审批流程在文件里规定为：农民以户为单位，填写申请表并向村委提交说明材料、乡镇审核与县级民政局进行审批、资金发放和动态管理。
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3 农村低保对象瞄准的偏离——基于 L 乡的实证分析.................... 13
3.1 政策执行主体 ..................... 13
3.1.1 基层政府意志为导向的目标瞄准 ................... 14
3.1.2 以“便”“益”性为导向的低保政策执行 .................. 14
4 农村低保对象确定政策执行偏差的根源 ....................... 21
4.1 政策本身缺陷 .....................21
4.1.1 政策目标的定位模糊 ....................... 21
4.1.2 优惠政策捆绑导致福利依赖 .................... 22
5 提高农村低保对象确定效率的对策建议 ....................... 29
5.1 建立和完善低保对象瞄准和追踪机制 .......................29
5.2 提高基层政府执政效力 ................. 30

5 提高农村低保对象确定效率的对策建议

5.1 建立和完善低保对象瞄准和追踪机制
通过上文分析，我们得知基层政府常会因为社会关系网络的关系而出现政策瞄偏。农村低保制度的根本目的是保障农村相对弱势群体的生存权，即该类保障制度实属触底性的制度。由于受保障对象的地位弱势，本身不具有较强的社交能力，在中国当前注重社交的“人情”社会现实，农村低保政策的制定要避免社交人情的干预。另外，个人也依赖社交网络，在这层关系中，熟人之间的关系便会影响到政策的执行，所以，低保指标在确定过程中就会在一定程度上受到社交关系的影响。低保对象的瞄准是农村低保政策实施的首要环节，同时也是最重要的环节，只有制定合理的低保对象衡量方法，才能有效的实现对执行者的监督和控制，避免社交人情对低保政策的干扰。
着眼江西省，目前农村低保政策虽已制定了详细的方案，但是在其实施过程中，却没有建立精准扶贫机制的同时也缺乏有效的反馈机制，所以很难对政策实施的结果进行分析，难以判断其政策效果。因此，要引入第三方来对政策对象的情况进行测评与评估，保障精准扶贫。引入第三方评估要求对原有执行者进行调整，而由新的执行者来执行相关政策，而对执行结果的后续评估和测评，则可以由政府和群众来进行反馈。引入第三方评估还有可以解决确认低保对象过程中的信息不对称的问题，完善低保对象的进出机制，实行动态管理机制。另外，低保对象的确定一定要严格遵循动态管理的原则，低保对象不能“一成不变”，要严格遵循“以户为单位”的原则对低保家庭进行家计调查，保障调查的准确性，减少人户分离、逃避责任和义务等的情况发生。同时，救助的对象也要在负责人履行义务之后才可以享受救助，以此来杜绝“骗保”、“人情保”等现象出现。此外，定期对农村低保户进行调查和核查，坚持动态监管的工作原则。基层政府可以通过对低保对象家庭人员变动、经济收入变动等情况采取调查，并根据实际调查情况，严格按照规定和程序对保障金的发放进行调整，并按照三级公示制度要求对此予以公示。年度审核制度的制定实施，不仅可以对低保对象的实际情况进行实时的观测，以便以动态的方式实施对低保对象的管理，而且还可以根据低保对象实际收入水平等相关情况对其受助的水平进行调整，完善农村低保制度，更加凸显农村低保制度的公平性。
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6 研究结论与展望

6.1 研究结论
笔者在对九江市 L 乡进行实地调研的基础上，发现造成低保政策的扭曲执行主要原因有以下几个方面：
第一，低保政策本身存在不完善，低保对象确定标准缺乏明确统一的规定，目前我国最为明确的低保标准是指“共同生活的家庭成员年人均纯收入”，这个标准非常模糊，指标并没有考虑到“共同生活”这个标准的界定，也没有考虑到对于不同经济基础的家庭，他们即使收入情况相同，其负债情况和成员结构也有明显的差异，而政府并没有对这些方面进行明确的界定，为基层政府刻意误读提供可能。并且，低保政策往往被作为其他政策推广的辅助工具，低保政策作为一项为贫困人口提供基本生活保障的社会政策，政府本着促进社会公平的目的将其制定出来，但实际执行过程中，却产生了低保身份化的社会现象，村民将取得低保资格视为可以获得在教育、医疗、住房等方面获得特殊救助的有力条件，浪费了救助资源也极大的提高了行政运行成本。许多想获得低保身份的群众刻意争取低保资格会导致真正需要救助的村民失去被保障的机会，因此为了解决这一问题，政府应该严格完善规章制度，将低保政策与医疗、卫生及其他社会救助政策脱钩，这样不仅可以降低政府行政成本也能更有力的促进低保救助资源流向更需要的群体。
第二，政策执行主体由于缺乏责任意识以及自身文化水平不高等因素影响，造成对政策认识不够充分，不仅导致了不能充分有效的实现政策宣传的现象，也盲目的将低保名额的分配政策理解为低保保障的平均主义。我国对低保指标分配具有明确严格的规定，在名额分配上能够保证相对的公平，但政策落实到村一级，则出现了政策的扭曲执行现象。一方面，村干部为了减轻自身的工作压力，选择性的执行低保政策，往往省略了村民申请低保的环节，直接凭主观判断选择低保对象，在认定低保对象之后也省略公示环节，极大阻碍了政策的公开和透明。另一方面，为了巩固自身社会关系和达到完成上级所分配的政策性任务的目的，村干部利用自身职务便利为亲属或者利益相关者谋取私利，扭曲执行农村低保政策，将以户为单位的低保分配方式转变为“一户保一人”的分配方式，严重影响了政策的有效性。
第三，由于村干部的刻意隐瞒和政策执行过程没有得到充分的落实，导致政策目标群体对低保政策的认识存在严重的不足。受“国家福利人人都可以拿，不要白不要”的错误思想的引导，部分村民会产生隐藏自身经济收入可以争取低保福利的行为，当下“人情保”和“关系保”现象的频发，为群众造成了不正确的思想引导，让群众们觉得能吃上低保的都是有关系的、有本事的，村民不在觉得低保吃低保是一件不光彩的事情，而是想方设法地通过自身的亲缘和利益关系等方式获取低保待遇，并且在获得低保待遇之后，很少有村民会主动退出来，大多都将取得低保资格当成一种终身制的行为。
参考文献（略）