民族地区基层政府公共决策中的公民参与问题研究——以临潭县 L 镇引洮入潭土地征用项目为例

第一章 概念界定及理论基础

一、概念的界定
本文的主旨是研究西北民族地区基层政府公共决策中的公民参与问题。从论文研究的问题和背景来看，主要在公共决策语境中探讨公民参与；从研究的核心问题看，是对政府公共决策中的公民参与问题；从地域范围来看，是基于西北民族地区研究公民参与问题；从层级上看，主要是基层政府，案例主要是剖析乡镇政府公共决策过程中的公民参与问题。确定论文的研究问题，关键是对论题中政府公共决策、基层政府和公民参与三个概念的内涵和外延进行界定。
（一）政府公共决策
决策一词从广义层面上讲是人们为实现既定的目的和手段所作的判断和选择；从狭义层面上讲，决策就是政府、市场、公民社会等各类组织为实现特定目标所制定的行为策略和行动路径。作动词时，它一般指对行动目标和行为方法的判断和选择过程。作名词时，它指各种类型的决定。关于决策和政策的关系来说，政策是政府基于公共目标制定的公共行为准则及方式。政策是一系列的战略、措施、法律，方法、条例的总称。一般意义上，名词使用的政策和决策的内含是一致的。
所谓公共决策，是指国家、行政机关和社会团体等公共组织，做出作为或不作为的决策，以维护和实现公共利益。市场经济体制下有两种基本的决策类型。一种是市场决策，另一种是公共决策。市场决策是市场主体通过供求关系决定社会生产的具体内容。公共决策在决策主体、过程、对象、原则、方式等方面都区别于市场决策，公共决策是社会公共权威对社会资源和利益的分配过程。此外，还有一种观点，根据决策的职能可以分为三种决策类型，即公共决策、专业决策和管理决策。公共决策主要强调社会服务功能和追求公众舆论的一致性，也被称为社会决策。专业决策是由专家在各种行业中所做的决策。管理决策是由企业和机构的管理人员作出的决定。
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二、理论基础
（一）治理理论
1.治理理念是现代政府公共决策体制改革与发展的方向
政府决策体制是指有关权力分配、决策程序、规则和决策的方式在政府公共行政领域中的总和。因不同国家不同社会政治、经济、文化、历史条件的情况下政府公共决策体制也存在不同的差异，但政府设计公共决策体制的目的却是一样的，基本都是为了使决策活动变得更加规范化、降低决策成本、让决策方案更加可行、决策才能取得令人满意的结果。
随着社会历史条件的变化，政府公共管理模式势必要经历一个从官僚制为鲜明特点的“行政型政府”向“治理型政府”的转型过程，“行政型政府”下的传统政府决策模式的弊端逐渐显现出来，而治理理念所包含的公正、公开、民主、法治、高效等价值诉求，代表了政府公共决策及其体制安排的目标定位，成为现代政府公共决策体制的改革和发展方向。
治理理论主张分权和参与式管理，致力于需求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。在政府未来的治理模式的过程中，有学者盖伊·彼得斯这样认为，其中有四种理念在以往的几十年里支撑世界各国所普遍进行的行政改革的运动，这四种理念分别为市场理念与民主参与理念还有解制型政府理念和弹性化政府理念。
其中参与式政府理念主张对政府管理要有更多的参与，通过参与消解公共部门中常见的层级化、规则化组织造成的对有效管理的严重障碍。全球治理委员会认为“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动，”旨在提醒人们注意，在治理理论的视野中，任何一种政府公共事务的实现都是通过相互交往、信息交流、意向互换、彼此协商这些手段和途径来完成的。俞可平先生指出，“善治”实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善政表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。②没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。善治的基础与其说是政府或国家，还不如说是公民社会或者民间社会。
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第二章 临潭县 L 镇土地征用项目中的公民参与实践

一、事件发展
引洮入潭工程所经区域均为农村人口，主要从事农业生产，人均耕地面积占有量直接关系到移民的收入水平，因此。人均耕地面积和农牧民人均纯收入是决定移民安置后生活水平的控制指标。
该工程建设征地区设计村组移民在本村通过村组内流转土地，人均两天不得低于生产安置标准，利用补偿资进行种植产业结构调整等多种方式，增加收入，提高移民生活水平。
移民环境容量成果：由于建设征收耕地后，涉及的移民均有剩余耕地，可满足基本的生活条件。在农业总收入构成中，除种植业受影响外，其他主要经济收入来源没有改变，因此，本工程的建设对当地自然资源和社会环境因素没有发生大的变化，移民仍可按照原有的生活方式和习惯进行生产生活。
移民通过土地赔偿资金，移民技术培训费，提高农业科技水平，调整种植结构，采取测土配方施肥等新技术，提高农作物产量，提高移民收入，通过这些安置措置完全可以弥补征收耕地的损失，环境容量满足移民生产安置的要求，本地移民环境容量满足。人均收入水平可达到当地居民平均水平，移民无需进行异地安置。
根据听取移民和移民安置区居民意见的结果，结合临潭县人民政府关于移民安置方案的意见，引洮入潭工程建设征地移民生产安置人口采取本村流转土地、调整种植结构方式安置。
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二、征地补偿标准问题
正如前文访谈中当地居民所述，在拥有充分的“公共目的性”的认同基础上，关注度最高的是征地的补偿（包括青苗、树木补偿，安置补偿等）标准问题，甚至有居民表述补偿的重要性超过征地的集体（整体）利益目标。
案例中，当地县政府在项目论证初期就按照法定程序开展了征收土体补偿标准的调研分析，直至项目正式启动，当地居民普遍反映，他们并未在补偿标准的制定中有直接的参与决策或讨论行为，政府在这一问题让利益相关村民表达的范围非常有限。
作为土地承包经营者的农民没有参与决策过程，是一个非常值得注意的问题，同时也是一个经常被忽视的问题。根据目前中国相关土地管理法律法规，政府征地决策大体包括如下程序：一是拟订土地征用方案，即拟征用土地的市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订征地方案；二是方案审查审批，即征用土地方案拟订后，报有批准权的人民政府土地行政主管部门审查，土地行政主管部门提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；三是征用方案公告。征用方案批准后，由县级以上人民政府在当地予以公告；四是确定征地补偿、安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用方案制订征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体方案；五是公告征地补偿安置方案并组织实施。征用土地的补偿和人员安置方案确定后，有关地方人民政府予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，再对方案进行修改后组织实施。

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第三章 案例中基层政府公共决策中公民参与问题分析.....................37
一、公民参与立法和保障问题.........................38
（一）公民参与缺乏立法保障...................38
（二）公民参与缺乏制度保障.........................38
第四章 完善公民参与基层政府公共决策的措施....................44
一、健全公民参与机制.................................44
（一）拓宽公民参与行政信息公开机制.......................44
（二）建立政府回应机制.............................45

第三章 案例中基层政府公共决策公民参与问题分析

一、公民参与立法和保障问题
（一）公民参与缺乏立法保障
近年来，国家通过立法对公民参与权利的保障取得了进步，例如，《宪法》、《选举法》、《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》对公民参与选举、国家事务管理，以及基层公共事务的自主管理做了明确的规定，尤其是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》比较详细地制定了公民参与的原则和基本制度、代表组织的形式以及参与公共事务的范围。同时，在一些重要的公共事务管理领域，政府也以行政立法的形式规定政策与管理过程需要公民参与。然而，随着公民参与实践向纵深的发展，立法对于公民参与的保障与支持明显滞后。第一，在很多与百姓生活质量和利益密切相关的公共管理领域，如公共事业价格确定、城市规划、土地出让与城市拆迁等，公民参与的呼声很高，但很多主管部门没有制定相关的公民参与条例规范，使得公民没有现实的渠道反映其利益诉求；第二、有关公民参与的条例规定比较原则、笼统，对公民参与代表的生成、参与的具体方式、主管部门与代表的互动方法等规定不明确，缺乏操作性，这导致了参与过程走形式、走过场，带有较大的随意性；第三，对民间社团组织的成立与发展设置较高的“门槛”，限制了民间组织自治能力的提高，形成了对所属主管部门的强烈依附；第四，法规条例对于公民参与的形式规定比较单一，设置的参与渠道十分有限，很大程度上限制了公民参与作用的发挥。
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第四章 完善公民参与基层政府公共决策的措施

一、健全公民参与机制
要想执法必严、违法必究，最重要的前提是有法可依。公民参与的途径也要加强制度化建设，当前我国制度中主要的弊端有：官僚资本主义、权力的过于集中、官员职务终身制、各种各样的特权等等。邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中都提到了以上存在的种种问题。联系生活实际问题主要出现在政府公共决策阶段，该阶段中缺乏民主与论证的环节，这就使得公民在公共决策的参与中起不到真正的作用。所以说，要想解决这些问题，就必须更改和完善原有的制度，要使民众真正地参与到民主决策中来就要广开言路，多听听群众的意见，防止在决策过程中权力过分集中的现象，促使我国的决策体制达到科学化、民主化水平。为此，我们要尽一切努力创造公民参与公共决策的机会和条件，建立和完善公民参与公共决策的各种机制。
政府为民众解决问题，首先得知道民众有什么问题。一个科学的民意调查制度能帮助政府了解一些和公民切身利益相关的、能引起社会大众注意的、社会反应强烈的、甚至是对社会发展各方面有重大影响的事件信息。所以，政府要加强电子政府的建设。在网络信息时代，未来这方面的技术会越来越成熟，建设电子政府已是大势所趋。电子政府的信息公开包括两个方面：一是指政府各部门间的信息公开；二是政府对公民的信息公开。实现电子政府在投入建设期可能需要较多资金，建成后只需日常的维护费用，与传统政府相比已经大大的降低了成本。电子政府在何时何地都能快速高效的公布信息，各部门之间的信息获取与共享也更方便，不再受其限制。对公民来说也可获得方便快捷的信息服务。此外，政府在及时公布信息的同时也要注重公民对政府公布的信息反馈。这样，信息才能在这两者之间得到充分的沟通，双方得到的信息也更真实，公民参政议政的热情与能力都将得到提高，政府也能更好地行使其职责。信息公开还可以通过建立热线、增设信息公开的设施、召开发布会、等等方法来实现。
参考文献（略）