第 1 章 导论
1.1 选题的背景和问题提出
公共政策对社会政治、经济、社会生活的重要性决定了必须对政策冲突作认真研究。从一些国内外主要的政策学者对公共政策的定义中也可以看出他们赋予公共政策对于国家社会的重要作用。伍德罗·威尔逊把政策看作国家的“法律和法规”，赋予公共政策以法律地位。戴维·伊斯顿把政策看作是社会价值分配的工具，对社会价值作权威的分配。哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是政府的大型计划，对国家事务进行计划与规划。陈振明认为政策是国家制定的一系列谋略、法令法规、措施、办法、条例等。等等这些都表明公共政策在社会范围内的重要作用，公共政策的重要地位和作用决定了必须尽可能的保证公共政策效率的正常发挥，意味着政策冲突等消解政策效力的现象是必须采取措施加以解决的。
政策冲突问题是政策学研究领域的重要课题。特别是进入现代社会，公共政策的重要性越来越突出，政策冲突对公共政策效用的破坏性也引发更加多的关注。英国学者科尔巴奇指出政策与秩序的一致性，公共政策是对社会正常秩序的维护，那么政策冲突不仅破坏政策系统的统一性，而且从维护整个社会系统的统一性与协调性来说也必须减少政策冲突。戴维·伊斯顿把公共政策看作社会价值分配的工具，很显然相互冲突的政策无法对社会价值作公正合理的分配。目前正处于转型期的中国政策冲突问题更加普遍与突出，转型期的社会各种矛盾与冲突更加复杂化、多样化，公众的价值观念与意识也趋于开放和多元，在这种矛盾多发的情况下公众也对国家政策也提出了更高的要求，政策冲突现象更易于发生。公共政策作为解决社会矛盾、处理社会问题的根本手段，涉及到社会生活的方方面面，关乎每个社会成员的需求与利益，其重要性决定了公众对其效率与质量的高要求。政策冲突是导致政策失灵的重要因素，不仅导致政策失败、浪费社会资源，而且破坏政府权威与公信力，破坏社会和谐等。西方社会对政策冲突的研究起步较早，积累了较多成熟的经验。政策冲突的研究在我国起步较晚，还没有形成系统的理论体系，但我国目前政策冲突多发的现状决定了对政策冲突的研究刻不容缓，所以当代中国解决政策冲突问题十分紧迫与必要。
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1.2 研究目的与意义
公共政策在社会管理中的重要性决定了公共政策冲突研究的必要性，理论与现实都要求学术界和政策当局乃至全社会对政策冲突作更多的关注。然而从整体来看，目前对政策冲突的重视还不够，相关理论研究还没有形成体系，政策冲突的专门性著作比较少，大多学者的研究是把政策冲突作为政策研究的一部分来研究。在应对政策冲突的进程中建立了一些消解政策冲突的机制，但总体来说这些制度与机制还不够健全，其有效性也有待提高。基于此，本文的目的是通过对政策冲突的研究引发社会对政策冲突问题的更多关注，呼吁政府、公民、社会等在协调政策冲突中扮演好自己的角色，投入更多的资源和精力为协调政策冲突做出贡献。对政策冲突的现象作深入的分析，了解政策冲突的危害，最重要的是探寻政策冲突的原因，找到原因才能在此基础上探析更加有效的消解政策冲突的机制。
对政策冲突的研究不仅具有重要的理论意义，而且也具有显著的现实意义。社会的发展对公共政策的要求趋于多样性和复杂性，在此基础上政策冲突的表现也变得更加复杂和多样。现阶段的社会中利益的分化、社会目标的多元化趋势、新技术的使用带来政策工具的更新等都使政策冲突的表现和结构更加复杂。通过不断研究变化中的政策冲突以期望丰富公共政策研究的内容，拓展公共政策领域的广度和深度。对国内外的公共政策冲突的研究作汇总和整合，有利于发现研究中的有效经验和研究的不足，有利于丰富政策冲突研究的知识体系。而且有益的经验可以为我们所借鉴，完善的知识、理论系统可以对我国的政策冲突研究提供指导和理论支持。
在现实意义上，我国正处于一个政策冲突多发期，并且在新时期呈现出表现形式多样化的趋势，政策冲突、政策失灵等困扰着政府与社会。对政策冲突现象多加研究有利于引起政府与社会对政策冲突的更多关注。让政府和社会更多的关注政策冲突问题有利于找到更加有效的公共政策冲突的治理路径。减少政策冲突是增强政府权威、提高政府绩效、改善政府形象、构建社会主义和谐社会的有效路径。
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第 2 章 政策冲突的表现及影响
2.1 政策冲突的内涵与本质
社会生活中不可避免的存在矛盾与冲突，存在群体的地方就会存在冲突。在公共政策领域，由于政策主体之间、主体与客体之间、政策的各要素之间等都存在利益或价值的不一致，政策冲突也不可避免的会发生。公共政策冲突是公共政策之间的冲突，而冲突首先发生在社会领域，对冲突的研究也首先开始于对社会冲突的研究。科塞指出：冲突是对价值、权力、地位、资源的争夺。在这种斗争中，需求的排他性使对立的双方都会尽力压制、破坏甚至消灭对方。社会冲突理论学派以科塞、达伦多夫等为代表。他们主要研究社会冲突的成因、表现、影响等，研究社会冲突对于社会变迁的正反两方面的作用。政策冲突作为社会冲突的一种形式，产生的原因方面具有相似性，都是由于价值观、信仰、信息、利益等的不一致，对权力、地位及其他资源的争夺等原因产生的，社会冲突的一些治理措施也可以为治理政策冲突所借鉴，社会冲突研究为政策冲突研究提供经验和理论支持。
在研究政策冲突时首先要对公共政策做一个深入的了解。伍德罗·威尔逊指出政策是由具有立法权的政治家制定的，并且由行政人员负责执行的法律和法规①。戴维·伊斯顿把公共政策看作是对全社会的价值作有权威性的分配②。托马斯·戴伊指出公共政策是关于政府选择所为和所不为的所有内容③。哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰把公共政策看作一种大型计划，这项计划包含有目标、价值与策略④。国外学者的研究多从公共政策的某一方面的特征或功能来定义公共政策，比较而言国内学者对公共政策的定义较为详细。张金马指出公共政策是执政党和政府采取的行为准则和行动指南，目的是对有关机构团体和个人行为作规范和引导⑤。宁骚指出公共政策是为实现公共利益、解决公共问题、达成公共目标而制定的，是在政治过程中由公共权力机关选择和制定的⑥。公共政策网络中包含一系列具体的政策，这些政策的制定主体不同、政策具体目标不同、政策价值观不同、使用的政策工具也不同。这些政策要素之间的差异导致的相互矛盾、冲突的现象，被我国学者称为“文件打架”。
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2.2 政策冲突的表现
政策冲突根据不同的标准可以分为不同的类型。胡象明把政策冲突分为三类：政策目标的冲突；政策措施或手段的冲突；政策效益的冲突。邹仰松把政策冲突分为公共政策体系内部的冲突和公共政策在实行过程中的冲突。钱再见也把政策冲突分为四类：政策目标的冲突；府际政策的冲突；政策工具的冲突；政策效益的冲突。本文的研究根据公共政策的主体、客体、作用领域、政策要素等的不同分为两个大的类别：具体不同的公共政策之间的冲突；公共政策要素之间的冲突。然后在两大类中作具体的划分。
2.2.1 不同公共政策之间的冲突
不同公共政策之间的冲突主要指一些具体的公共政策之间的冲突。如根据制定公共政策的主体不同可以分为：地方政策与中央政策之间的冲突；地方政府公共政策之间的冲突；政府职能部门之间的政策冲突。根据公共政策作用领域的不同可以分为：政治政策与经济政策的冲突；经济政策与文化政策的冲突；经济政策与环境政策的冲突；社会政策和生态环境政策的冲突等。
（一）地方政策与中央政策之间的冲突
公共政策要从理论变为现实必须经过政策执行的阶段，在执行阶段最常见的政策冲突是地方政策与中央政策的冲突。我国的分权化改革以来地方政府的自主权逐渐扩大，地方政府能够根据实际制定本地区的政策，或对贯彻中央政策有较大的自由解释权限。容易造成地方自主制定的政策与中央政策相冲突；或地方政府在贯彻中央政策的时候采取“上有政策，下有对策”的方式。具体表现为地方政府在贯彻中央政策时采取一些策略行为：替换性执行；选择性执行；象征性执行；附加性执行等。政策能否有效执行涉及很多因素，包括政策问题的特性、政策自身因素和政策环境因素等。若政策问题复杂，政策的目标团体人数多，给政策的执行带来困难也容易造成执行中的偏差。政策资源不足时也会降低地方政府贯彻中央政策的积极性，而且政策环境的多变，也给政策的执行过程增加困难。这些主观和客观的因素影响下地方政府往往对政策进行一些不合理的变通使中央政策得不到事实上的执行。另外一种地方政策与中央政策冲突的表现是地方自主制定的政策与中央的某些政策规定相冲突，是局部政策与全局政策之间的冲突。中央政策的出发点是全局利益、整体利益与长远利益，地方政府政策的着眼点是局部利益。地方政策难以做到把社会整体的利益放在第一位，这也容易造成地方政策与中央政策的冲突。
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第 3 章 政策冲突的原因探析...................21
3.1 政策体制不健全...........21
3.2 政策价值观的差异..............22
第 4 章 政策冲突的治理路径选择........... 26
4.1 加强政策主体能力和素质建设............26
4.2 完善公共政策过程体制............28
第 3 章 政策冲突的原因探析
3.1 政策体制不健全
我国的行政体制在纵向与横向上存在条块并行的现象，各部门之间的职责与权限界限模糊，使政出多门现象时常发生。多个有决策权的部门之间往往就同一个问题出台政策，或在部门利益或地区利益的驱使下展开政策竞争，使政策冲突在有意或无意中频繁出现。而且政策的运行过程中的监督机制与评估机制不完善，使对冲突的发现、处理具有滞后性。如车辆报废年限政策与淘汰黄标车政策之间的冲突，由于空气污染问题，2013 年开始全国陆续出台淘汰黄标车的方案，淘汰那些高污染排放车辆。环保部、发改委等六部联合发布《关于印发 2014 年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案的通知》。但这一政策却与 2013年 5 月 1 日起施行的《机动车强制报废标准规定》中的相关规定相冲突，一些达到淘汰标准的黄标车并没有达到强制报废的年限。同样是国家相关权威部门发布的两项政策，由于前后政策之间缺乏统筹协调，没有经过事先的监督与评估导致政策适用困难。
首先，从纵向方面看，我国具有集权的传统。决策权的分配从中央到地方呈现递减的趋势。中央政策应该是具有全局性与统筹性的，若中央政策规定过细难免会脱离地方的实际情况与地方政府基于本地实际与发展潜力出台的政策相互冲突。这种集权型的决策体制使得决策的中间环节过长，信息的传达容易失真，决策方案的层层传达也容易遭到人为的曲解。再加上地方利益与中央利益之间的博弈，往往造成“上有政策，下有对策”。其次，从横向方面看，部门之间、地区之间的职责和权限模糊容易造成横向政策之间的冲突。随着行政改革的推进，在权力的横向分配中要求政党分开、政社分开、政企分开，各自有明晰的职权范围，进而在更加具体的领域要求地区之间、政府职能部门之间的权责都有更加清晰的界线，然而权力总是与利益相联系的，再加上一些事务与问题确实是跨地区、跨领域的，职权交叉的现象消除困难。
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第 4 章 政策冲突的治理路径选择
4.1 加强政策主体能力和素质建设
作为公共政策的主要参与者，政策主体是是政策活动中的能动因素。在政策的制定、执行、监督、评估、反馈等一系列环节中发挥重要的作用。政策主体的素质和能力对政策的效力有关键性的影响。在公共政策的各个环节中对政策活动的参与者的知识与能力需作更高的要求，除了决策、执行、监督、评估、反馈等活动中必须具备的专业知识、技术的掌握与运用外，还需要有全局意识、责任意识、合作意识，需要有协调沟通的能力。
首先，促进政策主体提高全局意识。公共政策是对全局进行规划的活动，公共政策的适用对象范围广泛，在政策制定之时就要考虑可能与其他地区、其他部门的政策产生冲突的可能性。还要考虑政策执行中可能遇到的困难、是否有必要的政策资源等。随着社会的发展，人口流动加快，农民工进城务工和异地工作的人口越来越多，一些必须回户籍地办理的证件、证明等给人们的办理带来很大的不便。如身份证的办理，丢失后要回户籍地办理，随着车票实名制的实行这一政策变得更加不适宜时代要求，补办身份证必须回户籍地，而回家买票需要身份证，而陷入一个死循环中。2015 年 11 月，公安部发布《关于建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度的意见》，规定 2017 年 7 月 1日起，实行全面的居民身份证异地受理、挂失申报和丢失招领工作。这一政策的实施是国家从全局的高度考虑问题，有利于协调全国各地的政策活动，协调政策主体与客体的关系避免冲突。
其次，需要完善政策主体的协调沟通能力。公共政策是一个包含多个环节的完整系统，需要实现多重目标，能够适用多个领域等，其中关系复杂、利益相关者众多，这些关系与利益发生冲突的时候需要政策主体发挥有效的协调沟通作用。如协调政策主体与政策客体之间，协调经济、政治、文化、社会等不同政策领域、不同政策目标之间的矛盾。地区之间、部门之间的政策信息需要交流和共享，政策价值观、政策目标和利益等的分歧需要协调，政策主体的良好的沟通能力和人际协调能力是促成相互之间达成共识的保障。信息是决策的前提，相互间信息沟通的畅通是减少政策冲突的重要措施。按信息流动方向的不同可把信息沟通分为上行沟通、下行沟通和平行沟通。不同的沟通类型中沟通的目标群体不同，灵活运用不同的沟通技巧有利于保障沟通的成功。在与上级的沟通过程中需要积极主动，保持沟通的常态化，对上级的态度是服从但不能盲从。在与下级部门的沟通中首先需要摒弃等级观念，不把自己放在高高在上的位置上，主动与下级部门开展经常性的交流。平级政策主体之间的沟通需要以合作、团结为前提，形成相互之间的友好关系。
参考文献（略）