第一章 国内生态产业建设相关政策创新及实例
改革开放以来，随着我国社会经济的快速发展，宏观环境背景发生了变化，促进了生态产业的发展。 为了进一步促进生态产业的发展，我国制定了一系列生态产业政策。进入二十一世纪，面对新的社会经济环境，国内在生态产业政策方面进行了一系列的探索与创新，具体而言有以下几方面的创新。
一、国内生态产业建设相关政策创新
国内生态产业相关政策创新中，比较具有代表性的是三个方面的创新：首先是财政方面的政策创新，其次是金融方面的政策创新，此外还有生态补偿制度方面的政策创新。
（一）政府在财政方面的生态产业政策创新
财政工作在经济社会发展中有着极其重要的作用。近年来，我国财政年收入已超过 12-14 万亿元的水平，2014 年同比增长 7.9%，跃居全球发展速度最快、成为世界第二大经济体。在全面建成小康社会的道路上，逐步显现出并迈进富强、民主、自由、和谐的社会主义国家。依照《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》提出的：“推进资源产品价格改革，充分体现市场的要求和资源的稀有度，以及修补生态破坏的成本与效益。坚持有偿使用资源原则，并坚持对污染环境负责和破坏生态者赔偿金原则，在这些原则的基础上推广资源税制度。”
从财政层面看政府生态产业政策的创新，我们可以看到：政府通过调节税率来控制政府支出和社会总供需,使总需求保持在对供给的适当拉动范围内,既不形成过度刺激而使经济过热,也不形成需求不足而抑制经济增长。
政府通过财政手段支持生态产业建设体现在：首先，优惠税收，即政府对从事生态产业的企业税收给予一定的减免，而这些获得优惠的企业如果可以促进“绿色发展”，那么所得税也可以得到顺延；二是通过财政补贴，生态工业在增长的早期阶段，特别是短期损失造成的经济补贴，以增加政府采购的“绿色产品”的比例，政府购买的乘数效应，四是通过特殊的折旧方法，技术设备以促进技术水平的不断提高的现代化生态产业实现加速折旧；五是生态项目优先权政府的响应，提高外资的利用率；第六便是建立生态产业发展基金，外国政府为促进新兴产业在国内的发展，一般都有一系列专款专用的基金项目作为支持。所以我国也有必要为本土生态产业发展设立专项资金，资金的来源可以是财政转移，也可以是对一些造成污染的企业的罚款，包括“绿色”彩票发行生态税等有效手段，全方位提高资金运作的关闭，生态工业和生态工业基础设施投资。此外，一些创新的金融手段也可以使用，如引入生态税以促进生态产业的增长等。
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二、国内生态产业相关政策创新实例
（一）海南省生态产业政策创新海南省依靠其得天独厚的生态优势，在生态产业相关政策方面进行了一系列创新，实现了对既有生态发展局面的突破，取得了不错的成果。具体而言，海南省在以下几个方面进行了政策创新。
首先是针对经济政策进行的生态化创新。生态问题的产生，大多数情况下都与对自然资源的大量甚至无休止消耗有关。因此，要解决生态问题，就要实现经济政策的生态化转变。从生产的源头上设置“生态围栏”，控制生态物质消耗，是经济政策生态化的关键所在。
其次是对生态政策的整合。在考虑生态经济问题时，政治、文化、社会这些非经济的元素也应该被纳入考虑的范畴，因为生态经济本不是一个单一的问题。生态政策体系如果是非常完善的，那么这个政策体系的维护和运转便都可以由这个体系自主化完成，继而胜过政策的单一组合。
再者就是制定和完善生态补偿机制。生态补偿是一个复杂的系统，需要完善的法制作为保障。目前海南在生态补偿法制建设工作已经展开，在森林、自然保护区等方面都有了一些法律依据。
（二）洞庭湖生态经济区生态产业政策创新
资料表明，“洞庭湖生态经济区规划包括岳阳、常德、益阳 3 市，长沙市望城区和湖北省荆州市，共 33 个县市区。规划总面积 6.05 万平方公里，常住总人口2200 万，是我国重要的大宗农产品生产基地”②。作为中国第二大淡水湖所在地，在洞庭湖地区进行生态经济开发，搞生态特区建设，是存在其一定优势的。首先，区内有丰富的淡水资源、生物多样性也很突出，所以生态经济在这儿有很好的发展条件；其次，洞庭湖地区位于多个产业带与经济区的中心枢纽，有着非常不错的区位条件；第三，洞庭湖区是国家重要的商品粮基地和棉、油、茶、猪、鱼生产基地，湖区共有耕地 166 多万公顷，其中水田 93 万公顷，占全省水田面积的30%，经济地位突出③。
洞庭湖生态经济区在生态产业政策方面进行了以下几项创新：
首先，为基础设施提供政策支持。薄弱的基础设施也制约了洞庭湖的经济发展。水运能力本是洞庭湖的优势，然而枯水期的延长，水位的下降，以及简陋的港口设施降低了洞庭湖的水运能力；陆运方面，湖区的高速公路密度远低于省平均水平。水运和陆运能力的不足使得洞庭湖地区交通不畅，这对地区的经济发展和生态产业的建设都是极为不利的。政府针对基础设施建设制订了一系列政策，旨在加强基础设施水平，由之前的制约转为助推洞庭湖经济发展。
其次，优化经济区市场环境。岳阳市政府发布了《岳阳市优化产业园区经济发展环境管理办法》，该办法旨在发挥洞庭湖生态经济区在经济建设中的龙头和主导作用，公布了一系列新的政策制度，如建立联合审批制、建立和完善监督考评机制、建立责任追究制度等。
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第二章 生态产业在公共政策创新上存在的问题
尽管我国在生态产业政策创新上进行了积极的探索，一些创新政策也确实颇有成效，但是不可否认的是，我国的生态产业政策创新也存在着一些问题，这些问题的存在使得政府在创新实践过程中会遇到阻力，影响创新的实现和政策执行的成果。通过研究可以看到，我国生态产业在政策创新上存在的问题主要有以下几点：
一、政府的生态产业政策目标不明确
生态产业政策目标的明确与否直接关系到生态产业建设的成败和绩效。但是一些生态产业政策在创新过程中没有完全明确好政策目标，使得创新的成效不够理想，甚至阻碍了生态产业的发展。生态产业政策目标的不明确可以体现在以下几个方面：
（一）政府生态产业政策未处理好不同群体的利益冲突
一项政策往往会涉及到不同群体间的利益，就生态产业政策中的环境政策而言，可能涉及的群体利益可以用以下图表表示，图表比较详尽地把生态产业政策中环境政策可能涉及到的利益相关者都罗列了出来，并简单分析了以下不同相关者的短期目标、长期责任和矛盾博弈：
由图表可见，生态产业政策必须要考虑和处理好不同利益相关者之间的关系。其中，政府、企业与公众之间的三角关系是政策制定者的工作重点与工作难点。政府与企业之间有着一定的共同利益，而政府的公信力又需要公众的支持，企业的行为有时候直接影响着公众的日常生活。一项政策在执行过程中必须兼顾到以上三方，在实际情况下却难以做到"一碗水端平”。回顾近几年来在国内发生的环境群体性事件，其产生的根本原因就是政府、企业与公众之间的利益冲突，将这些事件发生的前因后果进行分类，可以分为事后救济型和预防式维权。前者是在权益受到侵害之后，出于维护自身合法权益发起群体性事件；后者则出于对可能将要发生的权利损害的一种预防（大多数情况下会过激）而引发的群体性事件。伴随着大众对环保概念的进一步明晰，出于预防的群体性事件数量呈上升趋势，远到 2007 年的厦门 PX 事件，近到到 2012 年的四川什邡、江苏启东事件都都属于预防性的群体性事件。这些事件中的经济项目都出于最开始建设的阶段，并未产生实质性的环境危害。必须要注意的是，一些经过专业技术认证对环境无害的产业项目（生态产业即其中之一）有时候会成为预防式维权事件的无辜受害者。从某种程度上来说，相关政策的不力难辞其咎，因为生态产业政策的功能之一就是协调好各方利益相关者的利益，做好利益相关者之间的"沟通桥梁”。
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二、政府的生态产业政策制订不科学
一些政府制订的生态产业政策从主观愿望上是好的，但是在实际操作的情况下往往与预期有所差距，甚至相差甚远。究其原因，是由于政策在制定过程中的不科学所致的。具体而言有以下几种情况：
（一）约束缺乏：政府在生态产业建设上的政策规划缺乏约束保障
当前政府在生态产业政策创新上存在的一个问题就是缺少有效的制度为生态产业的发展提供保障。在现代社会中，在资源与环境领域中的利益主体不同，表现出多样化的特点，需要公正、有效的判断和规范的制度。随着社会的发展和进步，资源和环境的价值越来越突出，公众环境意识也在不断提高，差异化是非常明显的，甚至在一定条件下，冲突会激化，爆发。在这些领域中，由于外部市场的非经济性、机制失灵等原因，作用无法完全发挥；而传统的政府监管事实证明也不能有效遏制这种分化，有时反而会造成寻租现象，产生腐败。 事实说明，制度层面的改革创新对生态产业的发展具有关键作用，制度创新能够通过“循环经济”的概念，将生态产业以法律，法规，制度，机制，道德等形式，实施约束，规范和引导政府，企业和公共领域的行为。
地方政府一定是本地经济活动最主要的参与者，由于其自身偏好的作用，在一些行为过程中无法保证合乎规范，这个时候就需要完善的法律法规来进行约束，除了中央要对地方进行法律监管外，还要充分发挥地方人民代表大会和司法机关的立法和司法职能，利用法律法规来对地方政府的行为做一个标准化的约束。我国当前国情下，尽管生态产业相关法律法规出台不少，但必须要看到的是，大多数法律法规所针对的都是微观的个体的单位行为，而真正缺乏的正是对政府生态经济行为进行规范约束的法律法规。
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第三章 生态产业建设在公共政策 创新上存在问题的原因....................25
一、政策创新内容遇到障碍，造成生态产业政策目标混乱................25
（一）与市场机制没有有机结合，生态产业政策创新的方向制定困难...25
（二）不符合我国当前实际情况，生态产业政策创新的成效不够明显...26
第四章 促进生态产业建设政策创新的具体思路...............33
一、政策创新内容寻求突破，实现创新的多元化......................33
（一）充分利用市场机制，促进生态产业政策的多样综合演变................33
（二）遵循我国实际情况，完善生态产业政策的执行效果........................33
（三）完善生态企业补贴，强化生态产业政策的引导激励作用................34
第四章 促进生态产业建设政策创新的具体思路
通过上文，我们已经找到了国内生态产业政策创新存在的问题和问题产生的原因。那么，针对这些问题，我们可以从以下几个方面来促进生态产业的政策创新。具体思路主要有：在政策创新内容上寻求突破，在政策创新主体上注重协同，同时要解决“政府失灵”的问题，努力把生态政产业政策的创新之路重新引上正轨。
一、政策创新内容寻求突破，实现创新的多元化
政策创新的内容，不应该拘泥于单一的领域和单一的形式，而是要努力寻求多元化的创新，这就要求政策制定者在政策的内容上要努力寻找突破口。具体的着力点可以体现在以下三个方面。
（一）充分利用市场机制，促进生态产业政策的多样综合演变
事实证明，涉及到生态产业的政策创新，必须要考虑到市场机制的作用，不注重市场规律，不符合市场机制要求的生态产业政策创新，最终都会沦为空中楼阁。因此，在生态产业政策创新的过程中，政策制定者必须要充分利用市场机制，将生态政策与市场机制有机结合，使得生态产业政策更加符合市场经济的要求。如何界定生态产业政策创新与市场机制有机结合，就要看这个政策在宏观上是否有利于生态产业战略目标的实现，同时在微观上是否能够调动企业和消费者对于发展生态产业的积极性。
四川省的生态产业政策创新便是与市场机制结合的一个鲜明例子。2015 年，四川已经与中国银行四川省分行、兴业银行成都分行分别签署了《环保产业金融服务战略合作协议》和《绿色金融推进环保产业发展战略合作协议》，其中：中国银行四川分行每年给予省内环保企业不低于 100 亿元的授信额度，现已有 25 家企业获得优惠支持。目前，四川省正在环境保护等领域积极探索公私合作(PPP)模式，鼓励社会资本参与四川环境治理，以机制、模式创新激发环境服务市场①。
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总结
生态产业建设的政策创新不仅关系到我国生态产业的健康发展，还关系到我国社会经济的长期发展和生态环境的保护。改革开放以来，生态问题的陆续出现，催生出了生态产业这个新兴产业，而生态产业相关公共政策的创新也随之应运而生，其中无论是创新成功还是创新失败的实例都是值得研究的现象，将对我国生态产业政策创新起到很好的理论或者实证的指导。
笔者认为，我国生态产业政策要实现创新，首先要在我国生态产业政策创新现状的基础上，参考发达国家在类似情况下的生态产业政策创新存在的问题和应对措施的经验教训，结合中国自身的情况，探索出生态产业政策创新的具体思路。笔者试图在政策目标、政策制订和“政府失灵”困境这三个方面寻找出生态产业政策创新存在的问题，并针对这三个方面提出了相应的对策。
本文综合了一些学者的调研情况以及相关省市的做法对策，虽然在宏观上阐述了中生态产业政策创新的现状和问题，但是实证调查相对不足，因而普遍性有余，特殊性不足，因此在今后的研究中还需在这方面加深研究。争取在总体的研究背景下作一些个体案例研究。
参考文献（略）