第一章 水资源保护中的公众参与机制概述
近年来，随着水资源浪费与污染情况的加剧，水资源保护问题日益上升为我国政府需要重点解决的问题，相继出台了诸如《国务院关于实施最严格水资源管理制度的意见》、《水污染防治行动计划》等一些政策法规，以期更好地解决我国水资源污染方面的问题。而随着公众环境意识与民主参与意识的增强，公众作为主体参与水资源保护的力度也逐渐加大，水资源保护公众参与机制在我国已初步形成。
一、核心概念
为更好地研究水资源保护中的公众参与机制，我们必须对其中涉及到的相关概念如公众参与、公众参与机制、水资源保护进行清晰界定，明确公众参与水资源保护的机制的内涵。同时，对本文之后研究中可能涉及到的有关概念如社会资本进行定义，以便更为准确的研究。
（一）公众参与与公众参与机制
我国很多的学者例如俞可平教授、贾西津教授、蔡定剑教授等等都对公众参与进行了界定。在俞可平教授看来，公众参与即是公众想要对相关部门的决策制定产生一定影响，并能够在一定程度上改变自己的生活而做出的所有行为。俞教授认为的公众参与的范围比较宽泛，包含了公众参与相关的投票活动、参与候选人的竞争选举、参与公共决策的制定、参与专题听证会、写信或上访、通过示威或者游行的方式对一些活动进行抗议、通过宣传理念来动员其他人与自己一同建立相关的社团等。贾西津教授认为的公众参与则更注重的是公民通过投票等活动而进行的政治参与，同时他也认为公众的参与范围会逐渐从政治方面的活动扩展到一切的社会公共事务上。蔡定剑教授认为，公共参与应当是一种互动的行为，当政府和相关部门想要做出一些决定或者出台法律政策的时候，可以让公众通过一定的方式表达他们的想法，让政府与公众站在一个平等的位置上，通过两者之间的沟通与协调，最终得出一个令两方都满意的结果。因此，以蔡教授为代表的学者们所定义的公众参与并不包含一些公众或者政府单独一方的活动，例如选举、示威、游行等。
本文认为，公众参与是指有兴趣加入到有关行政部门的政策制定中去，或者有可能被行政机关的某些决策与活动影响的公众，都有权利参与到相关的决策的制定与实施中去，并且他们的参与行为能够对行政机关的决策或活动产生一定的作用。并且，在决定产生后，具体措施的实施过程中也可以亲自参与、监督，并在受到侵害后追责和求偿。
“机制”是指一个组织内部在运行和变化过程中呈现的一种规律，它在各种类型的系统中都起着最重要的作用。理论上，在最为理想和完美的状态下，组织内部形成的机制能够使得一个社会系统自行运转，并且在外部的环境发生一些突然的变化时，仍然能够迅速及时地作出相应的反应，对自身原有的一些方式和程序作出调整和相应的改变，保证最终可以实现既定的目标。
本文认为，公众参与水资源保护的机制就是指公众参与水资源保护过程中，将他们能采用的各种途径与方式组合在一起形成的一个系统。它不是一个静态的概念，这种系统能够将水资源保护中公众参与的各种手段、途径、方式整合在一起③，形成一个有一定规律可循，有一定标准可以依据的整体，并且能够用动态的形式反映和分析这个系统中的各个阶段或是方式，从而能够从整体和全局上评价水资源保护过程中公众参与的意愿、过程和成效。
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二、公众参与水资源保护的意义
伴随科技的进步以及生活质量和标准的提高，水资源污染问题也越发严峻。虽然我国已经采取了较多措施对水资源污染问题进行治理，但近年来各类水资源污染造成的公众健康与财产的损失事件见诸报端，触目惊心，水资源保护问题的解决刻不容缓。而与水资源密切相关的公众，已经逐步参与到我国水资源保护中，并渐渐成为我国水资源保护的中坚力量，这是公众环保意识与参与意识提高的必然趋势，也是我国当前的现实诉求。
（一）水资源保护问题刻不容缓
近年来，由于化工厂排污以及生活污水的随意排放等原因，水资源受到了较大的污染，一些地区甚至出现了“癌症村”的案例，而一些因为水资源受到污染造成严重危害的事件经常见诸报端，触目惊心，给公众的生命健康和财产安全都造成了非常大的损害，如 2010 年“福建省紫金矿业的有毒废水泄漏事件”，2011年“云南省曲靖市 5000 吨铬渣污染水库事件”，2012 年“三友化工污染门事件”，2013 年“甘肃省兰州市自来水苯含量超标事件”，2014 年“多河流检测出抗生素的事件”，2015 年继续爆发的“太湖蓝藻事件”等等，水资源保护问题刻不容缓。
为更好更有效地处理水资源污染问题，我国政府相继出台了很多政策法规对水资源保护做出相应的意见指导与行动部署。2012 年初，国务院颁发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》对各级政府在完善公众参与制度方面作了最新规定，指出要发挥非政府组织、社团以及广大志愿者的作用，及时全面的公布各种环境方面的相关信息，让公众积极参与我国的生态文明建设①。同月，国务院又发布《水污染防治行动计划》，要求大力推进生态文明建设，将水环境质量的提升放在核心位置，强化源头控制，对水资源污染的预防和治理、水资源生态保护以及管理进行全局化系统化的部署②。这些“意见”和“计划”不仅强调了治理水资源污染的迫切性，更是充分肯定了公众在水资源保护中的重要地位。
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第二章 水资源保护中的公众参与机制存在的问题
一、信息知情不全面
信息知情是公众参与水资源保护权利实现的最根本保障，没有公开透明的信息获取渠道，不能及时全面的获取信息，公众参与水资源保护的机制就无法开始运行，机制的建立也就没有意义可言。通过研究可以发现，我国的信息知情机制具有以下问题。
（一）信息公开的主体界定不明确
首先，在针对水资源保护的专门性法律中对获取信息的主体规定不够确切，例如我国《环境保护法》对公众的检举和控告的权利作了一定的规定，但对于公众是否有权利了解或者通过申请获取相关的环境方面的信息，以及如何获得帮助和有效的救济的权利并没有明确规范。同时，我国法律对我国政府公开有关水资源保护方面的信息作了强制性的规定，但对企业等有关组织如何公开水资源保护相关的信息却没有规定。如我国的《政府信息公开条例》，它明确规定了履行公开相关环境信息的主体包括掌握有关环境信息的行政机构、经法律授权的行政机关的委托而行使相关行政权力的组织，但是对于企业公开自己有关环境方面的信息的义务却没有明确的规定。
（二）信息公开内容不全面
公众获取信息，不仅需要能够了解，还需要全面了解，但我国现有的信息知情机制在这方面尚有缺陷。我们可以将应当公开的与水资源保护相关的信息分为政务信息公开、企业的环境信息公开与产品环境信息公开三个部分，但对于信息公开的主体尤其是企业应当公开的信息的内容并非都是强制或明确细致性的规定。如我国《清洁生产促进法》规定，对于那些会造成污染严重的企业，必须要公开自身的环境信息，而对于那些只会造成一般污染的企业，可以自愿选择公开的环境信息的内容与范围①,同时，对于有关企业公开的环境信息内容，我国法律只是规定了污染物的排放的总量，并没有要求相关企业对于自己排放的有害物质内容做出说明，并且规定只着重强调了最终排放的污染物总量，没有考虑生产设备以及生产过程中产生的产品与副产品造成的污染情况。
（三）责任机制与救济机制缺失
虽然我国对信息公开的主体与内容有所要求，但对于违反相关规定的问责或救济的规定却不确切，这就造成了部分知法而不守法的局面。而且，现有的一些对于惩罚措施的规定不仅不够详细，而且已有的一些规定的惩罚的力度也不大，如我国《企业环境信息公开办法》规定，对于完全不公布或者那些没有按照规定公布自身企业排放的污染物的情况的企业，县级以上环保部门要予以公布，同时可以一并处以相应的罚款。我们可以看到，这里只是“可以”处以罚款，并不是强制性的惩罚，这就给了相关执法部门很大的自主空间，也就给了不按规范行事的企业钻空子、逃避惩罚的机会。
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二、沟通协调机制不畅通
沟通协调机制是公众参与水资源保护最重要的一部分，不仅需要公众有渠道能够表达自己的意愿和诉求，还需要能够得到回应，使自己的意愿与诉求能在政府的决策中体现出来。然而我国当前的水资源保护公众参与机制一方面对这种沟通协调机制的程序性规定不足，另一方面对公众的权益受到损害后的救济途径规范尚有欠缺。
近年来，我国公众在参与水资源保护过程中常常因为自己的参与行为不能得到政府的有效回应而对政府逐渐失去信任。我们可以通过分析近年的一个案例对此有更深刻的更直观的感受。2012 年 7 月 27 日，有市民通过网络传达了这样一条消息：日本的一家造纸企业在我国建设工厂的项目获得了江苏南通市政府的批准，这家工厂将在启东市设立一个污水排放口，而启东市有多处重要的海港将会受到该企业所排放污水的影响。此消息一出，引发了启东市市民的极大担忧，即一旦该工厂造纸过程中产生的废水排入附近的大海，当地的吕四渔场和重要的水源地便会受到极大污染，对市民的生产和生活都将造成极大危害，因此，启东市市民强烈反对该项目的建设，为使自己的参与意愿受到重视，市民们自发组织了人员向当地政府请愿，希望禁止日本该纸业在当地建造污水排放口。然而人们多次向政府的请愿都没能引起政府的重视，政府的决策也并未随之改变，从而引起了启东市市民的极大愤怒。一些市民通过网络召集了万余人在当地进行游行，也就造成了启东市群体性事件的全面爆发。通过此次事件我们可以看到在我国公众参与水资源保护机制中，当前我国公众虽然能够通过一定的方式参与到水资源保护中来，但是在公众和政府进行沟通协调时，仍然存在一定的缺陷，道路不够畅通。
（一）政府回应力下降
水资源保护中的公众参与是一个涉及到政府与公众两方面的过程，需要公众与政府双向的互动。公众能否成功有效地参与到水资源保护中，很大程度上与参与公民的意愿与能力水平有关，同时还需要看政府和相关机构是否有足够的回应能力。政府的回应及时全面与否是政府对公众参与支持程度的展现，这也会对公众参与水资源保护活动的深入程度和范围有较大的影响。虽然我国法律法规和相关政策鼓励公众可以通过听证会、论证会或座谈会的形式表达自己的意愿，但是目前看来这些途径的效果并不理想。例如广州的社情民意研究中心曾做了一项研究，通过问卷等形式得到了一些数据统计，有 62．5％的受访者觉得目前的听证会制度对于公众参与政府的有关决策“没有作用”、“作用不大”或者是“形式主义"，其中 15．5％的被访者认为现有的听证会制度只是“形式主义”或“听令”的摆设。这也就是说，虽然公众可以通过这些途径与政府间进行沟通交流，但是通过现有形式的参与并不能得到政府的相应回应。同时，我们由日本的造纸厂企图在启东设立污水排放点而最终引发的群体性事件也可以看出，公众最开始是想参与到水资源保护中的，他们通过集合众人向政府请愿的方式，希望政府能够了解公众的心愿，从而禁止这家造纸厂建设排污管道。然而公众一再表达自己的意愿却没能得到政府的重视，也就意味着沟通协调机制没能成功运转，以失败告终，因而最终引发了严重的群体性事件。政府不能及时对公众的意愿进行回应，会较大程度上对公众参与水资源保护的意愿或方式都产生负面影响，最终会导致公众参与机制运行受阻甚至无法运行。公众参与和政府放权实际上是共生的，只有政府将其部分权力真正下放给公众，才有可能保证公众参与水资源保护真正取得应有的成效。
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第三章 造成公众参与水资源保护机制缺陷的原因 .................. 34
一、各方利益驱动导致信息公开不全面 .............. 34
（一）地方政府对当地经济发展的保护 ................... 34
（二）企业逃避惩罚的心理驱动 .................. 34
第四章 发达国家公众参与机制的经验及启示 ............ 41
一、外国水资源保护公众参与机制的概况 ............... 41
（一）公众参与主体广泛，环保意识较强 ............... 41
第五章 水资源保护中公众参与机制的完善路径 .............. 49
一、加强信息知情机制建设 ................. 49
（一）细化立法，加强信息公开制度建设 ............. 49
第五章 水资源保护中公众参与机制的完善路径
一、加强信息知情机制建设
信息知情机制是后续的沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制的基础，是水资源保护公众参与机制顺利运行的前提条件和客观要求。为了保障公众信息知情权利的实现而制定的制度主要是指信息公开机制。在我国，虽然有些规章条例对于水资源相关的信息内容的公开做了规定，但往往这些规定并不能得到切实的贯彻和施行，这也就造成我国公众无法切实参与到周围的水资源保护中去。随着社会的发展，在国际上，信息知情权已经逐渐成为一项十分重要的法律权利，对公众获取信息的限制越来越少，获取的信息内容越来越全面与准确，法律对公众信息知情权利的保障也更加充分。因此，我们必须紧随时代的发展，根据我国实际情况，从政府和公众两方面采取措施，加强信息知情机制的建设。
（一）细化立法，加强信息公开制度建设
政府信息公开是指相关的部门和组织，以及得到相关授权或者接受委托的单位，在使用自己的权力处理一些公共事务的时候，应当根据法律规定的流程，将自己掌握的相关信息予以公告，如果有公众通过法定流程申请知晓其他一些相关信息，那也要及时予以回复①。政府将相关信息进行及时和完全的公布，并及时有效地回应公众合法合理的诉求，一方面能够让公众全程监控有关部门的行为并得出自己的评价，从而对政府的一些工作有所体谅和配合，减少两者之间的矛盾；另一方面为两者之间的沟通交流提供了一个良好的平台，能够在两者之间建立起相互普遍的信任，促进现代社会资本的建立与强化。
从上文我们可以知道，自 08 年起我们国家开始全面施行《政府信息公开条例》，我们一是要充分认识到《条例》的重要意义，通过各种渠道使公众了解《条例》的每款内容，知道如何通过合法合理的途径掌握政府拥有的信息内容，充分行使法律赋予的权利。并且，也要注重对各级政府部门成员的集中培训，增强工作人员们及时公开有关信息的觉悟，提高他们在实践中公开发布有关信息内容的技能。二是不断改进和完善各个地区、不同单位在公开信息资料方面的操作流程，巩固加强当前已有的工作内容，确定专门的部门处理和公布有关信息资料，明确分工，合理授权。三是完善各地区整理和归档相关信息的工作，将公开信息的主体、内容、途径、周期等信息和规定编订成册，包括电子版和纸质版，方便公众学习和掌握。四是就政府公开有关信息的时间和周期进行细致化的规定，保证有关主页和公众号得到及时的维护以及内容的更替，甚至可以有专门的场地集中公布相关的资料和信息，为广大公众提供更多的便捷。五要不断完善在各个政府和部门发布信息时，如何做好协调沟通的工作，避免不必要的矛盾。
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结语
我国经济水平在不断增长，科学技术也越发先进，水资源保护日益受到我国政府与各界人士重视。随着环保意识的增强以及法律知识的普及，公众作为与水资源密切相关的主体，也日益成为水资源保护中的重要力量，国内外学者就吸引公众参与到水资源保护相关的活动的必要性、可行性以及成效性等方面都做了较多研究与论证。本文以功能主义的视角，将水资源保护公众参与机制的各个阶段划分成四类具体机制进行研究，从信息知情机制、沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制四个方面对其进行具体细致的研究和探讨。通过剖析当前我国公众参与水资源保护的机制中存在的弊端和原因，结合我国当前发展的实际情况，并吸收借鉴了发达国家的一些经验，对今后我国如何进一步完善和发展公众参与相关的水资源保护的机制做出了展望。对于信息知情机制，我们需要从政府和公众两方面出发，对于政府我们要细化立法，加强信息公开制度建设，对于公众，我们要加大宣传教育力度，增强公众环保与参与意识；对于沟通协调机制，要着重加强政府回应机制与问责机制的建设；对于监督机制，针对不同的参与主体，要有针对性地采取激励措施，完善程序性立法工作，用法律规范公众参与途径；对于权利救济机制，首先要转变立法理念，细化立法内容，保障公众在参与过程中各方面的权利，其次要积累社会资本，加强公益诉讼主体间的相互信任，再次要明确公益诉讼主体，适当放宽公益诉讼门槛，最后通过加大资金投入，促进非政府组织的发展，来处理因为水资源污染造成损害而提起的公益诉讼所产生的诉讼成本与技术资费的问题。三箭齐发，用法律保障公众—政府—社会三位一体的联动协同机制，使得我国水资源保护中公众参与机制能够不断完善，并且能够应对各类突发情况，长效自主地运行。
参考文献（略）