1 引言
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究的背景
行政区划是中央政府为了对全国各个地方进行管理，以历史、文化、民族、地理、经济等因素为依据实行的区域划分，是党和国家进行政权建设和地方管理的必要途径。对行政区划进行适当的调整，是全面建成小康社会的需要，有利于资源的合理配置。
疆域辽阔、人口众多、海陆兼备是我国的基本国情，其中，我国人口约 13.68 亿（2014），国土面积约 960 万平方公里，民族众多，汉族人口占绝大多数，而少数民族的人口总量不到中国人口数量的十分之一，但分布地区众多，党和国家在新中国成立后，为了维护祖国统一、促进民族和谐发展、保障少数民族人民的利益，先后设立了 5 个民族自治区，占中国陆地面积的 45%以上，多数位于我国北部边疆，是我国的第一道防线，自治区内很多民族都是跨境民族，与相邻国家有着错综复杂的关系，民族自治地方的政权是否稳定，直接影响到我国的国防安全，且其所处地区自然资源种类多、数量丰，发展前景广阔。因此，民族自治区的行政区划是中央政府治理体系的重中之重。新中国成立后，国家根据我国的国情以及各个时期政治和经济发展的需要，对我国民族地区的行政区域划分进行了一定的调整。目前，中国经济已经进入了 7%左右的中高速增长。经济增长速度的提高，表明了经济增长的客观趋势，体现了我国宏观调控目标的新取向。区域经济一体化是我国进入 21 世纪后发展的必然趋势，而我国的区域经济发展却表现出了“行政区经济”的形态，各个地区的经济发展差异明显，各自为政，产业整合难度大，限制了区域经济的发展。这一点在我国偏远地区尤为严重，由于一些民族自治地方的面积过大、地形复杂多样、管理较为松散，导致区内各个地方的资源不能进行合理的利用。如何在我国社会进入新的发展阶段以后，促进我国民族地区产业结构优化趋势加快，使民族地区实现跨越式发展，是我国行政区划研究中需要解决的重要问题。
本文以内蒙古自治区为例对民族自治地方进行研究主要有三个原因：
首先，内蒙古自治区是我国在建国前设立的第一个少数民族自治区，它的成立标志着中华人民共和国民族区域自治制度的最终确立,证明党和国家可以独自运用马克思列宁主义解决我国少数民族的问题，是我党用中国特色解决民族问题的成功实例。其次，内蒙古是近几年西部偏远地区经济增速较快的民族自治地方之一，自然资源总量丰富。据统计，2014 年，区内居民人均可支配收入位列全国各省区市第 10 位，整体比上年增长 10%。内蒙古口岸城市众多，共对外开放 19 个口岸，与相邻国家的经济往来密切。内蒙古区域狭长，横跨祖国北疆，与相邻各省联系紧密，是我国京津翼发展区域的辐射区。内蒙古自然资源种类繁多，数量丰，区内森林面积达 1407 万公顷，占全国森林总面积的十分之一；全区草原面积 8667 公顷，为我国五大牧场之首，同时也是中国最大的草原牧区；内蒙古的白云鄂博矿区，被称为“稀土之乡”，是中国最大的稀土矿，储量居世界之首；据统计，截至目前，内蒙古煤 炭资 源 总量已 超过 山西 省位 列中 国首 位。其 中， 鄂尔 多斯 市的 准格 尔煤田 是中 国目 前发 现最大 的露 天开 采煤 田， 神府 煤田 为世界 七大 煤田 之首 。 内蒙古自治区下设 12 盟市，包括九市三盟。自治区内分布着汉、蒙、鄂伦春、鄂温克等众多民族，主要以汉族和蒙古族为主，人口总量约为 2500 万人（2014 年）。正是处于这样一个复杂的背景下，提出了本文的选题。
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1.2 国内外研究动态和趋势
1.2.1 国外研究动态
由于国家的区划研究多与土地开发和经济发展有密切联系，所以，二战后，各国国家开始对城市型政区行政区划进行了重点研究。20 世纪 50 年代至 70 年代是世界各个国家进入城市化进程快速发展的阶段，一些国家行政区划由于政治经济的发展而进行频繁调整。
位于亚洲地区的日本是一个单一制国家，总面积 37.8 万平方公里，人口 1.26 亿，国家实行相对分权的地方自治管理模式。上世纪 50 年代，日本的城市化进程逐步加快，在短短几年中新设立了 213 个市。现今，日本全国共设立 47 个一级行政单位，包括：一都、一道、二府、四十三县。其下再设立市、町、村为二级行政单位，平均每个一级行政区下辖 60 多个二级行政单位。由此可见，日本实行的是层次较少、管理幅度较大的二级行政区划体制，与亚洲其他单一制国家国家相比具有鲜明的特色，符合当前管理学中倡导的管理层次与管理幅度理论。
位于北美洲的美国，领土面积约为 963 万平方公里，与我国领土面积相近，是第一个确立联邦制的国家。Robert Words 曾在 20 世纪 60 年发表表了《1400 个政府机构：纽约都市区的政治组织》，对当时美国因大量的地方政府所造成的问题和争执进行了批评，并指出普遍存在的庞大地方政府是导致美国城市区矛盾不断和行政效率过低的主要原因。此后，美国政府为提高管理效率精简组织机构颁布了一系列政策，如在大都市区建立政府组织等。直到 20 世纪 80 年代，在大都市区政府管理下的地区出现了种种问题，各个领域的学者开始否定大都市区政府的管理理论，对大都市区的探索逐渐减少。直到进入 90 年代后，对于美国大都市区的规划问题又一次得到各界的注意，不同学科学者及一些政府官员纷纷对大都市区政府出现的问题进行分析，致使大都市区的行政区划问题再度成为西方学术界中的热点课题。目前，美国设立了 51 个一级行政单位，分别为 50 个州和 1 个直辖特区，下设县、市、乡镇，由于各州都享有独立的自治权，不必过多的考虑各州之间的联系，因而实行层级较少的三级行政区划体制，以保证政策的上行下达、政府发挥最大的管理职能。事实证明，扁平化的行政区划层级能够更好促进社会事业的稳步发展。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 民族地区
现阶段，对民族地区的概念并没有统一的界定，但分为广义和狭义两个方面。广义上讲，民族地区即是指国家规定的民族自治区、少数民族聚居区、民族乡镇及特殊的城市民族区等，大多数民族地区位于西北的边陲地区；而狭义上讲，民族地区是指民族自治地方。综上所述，从范围上讲，民族地区的地域规模要大于民族自治地方的地域规模；从行政区划上讲，民族地区包括民族自治地方与其他未实行自治的少数民族地区，民族地区要比民族自治地方的行政区划要更复杂、划分形式更为多样。本文中所提的民族地区为民族自治区。
2.1.2 民族自治地方
相对于民族地区，民族自治地方的概念并没有那么宽泛，它是指在实行民族区域自治制度的地区建立的具有地区自治权利的地方行政单位。民族自治地方包括自治区、自治州与自治县，并不包括民族县、民族乡与民族区等行政建制。我国只有 5 个自治区、30 个自治州及117 个自治县和 3 个自治旗，是具有行使其自治权的地方行政单位。
法律规定，我国民族自治地方拥有自主管理本民族、本地区内部事务的权利，担任自治地方的行政机关领导人必须是必须是实行区域自治的民族公民；其人民代表大会在制定单行条例与自治条例时，有权以本民族的政治、文化及经济特点为依据来制定具有当地民族特点的条例，对当地的法律法规进行改动。另外，我国尊重少数民族的文化及风俗习惯，实行区域自治制度的民族公民有权保留、使用并发展其本民族的语言与文化。
2.1.3 行政区划
行政区划即是指由我国法律规定，以当地的历史文化、经济发展、人口数量、风俗习惯、地区差异及民族的空间分布等为依据，将国土化为若干区域，并设立行政机构实施管理，是中央政府管理各级地方的一种基本手段。对行政区划进行调整主要包括行政建制变更、行政等级变更、隶属关系变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、行政区命名更名等。
经济基础决定上层建筑，并反过来服务于经济基础，行政区划的设立及其具体结构的构建均由经济基础决定。因此，不管是国家还是地方，都是根据国家或地区的经济和政治特征来制定行政区划制度。在政权发生更迭或与产业结构发生变化时，国家的行政区划格局都会发生相应的变动。
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2.2 本论文的理论基础
2.2.1 制度变迁理论
著名经济学家 Douglass C. North 在 20 世纪 70 年代前后提出制度因素对经济增长具有重要作用，他用统计方法分析历史上一些国家、地区和行业的经济增长过程，试图对此进行数据化处理，将制度作为外生变量，经济增长是资本、劳动和技术参数的函数并得出结论，即制度因素对经济增长起到了的无可比拟的作用。他认为，西方之所以兴起，在于一个经济组织可以在西欧有效率的蓬勃发展。制度是由组织或个人制定出的一种规范，其产生的过程被称为制度的供应，在社会的发展进程中，缺少对制度的制定和更改。制度的发展与时俱进，随着人类理性程度的发展与周围环境的改变而产生相应的变化。人们为增加的额外收益，开始陆续对制度作出更多的要求，当这种需求与供给达到均衡水平时，制度保持稳定状态；而当这种需求不断地发展，以至于大于制度的供给时，制度就会发生相应的变迁。
同样，行政区划体制是由人为划分而非自然形成的，在行政区划体制改革方面，中国的研究者们普遍认为，它会随着一个国家的政治经济发展而变更。伴随着社会的发展，原有的行政区划体制必然会制约政治经济的发展。在这种情况下，政府应该对行政区划做出适当的调整与改革。行政区划是当前推进全面改革中一项复杂的任务,我们要不断总结经验，根据具体的经济发展情况科学稳妥的进行行政区划调整。
2.2.2 公共选择理论
公共选择理论是一种期望研究，是将经济学研究途径应用于政治学研究的典型，以国家理论、官方政治等为主题，是一个通过应用经济学的理论假设和方法来研究市场决策或公共决策问题的新研究领域，是政治学和经济学的交叉研究领域，被一些学者称为政治的经济学。政府在对国家进行治理时可以将公共选择理论作为理论支撑，尤其是在公民参与国家管理的过程中，地方政府不但要注重理论的应用，要更加注重理论的发展。虽然公共选择理论并不是万能的，但在他国实施的成果足以显示，它可以为我国政府与地方的创新式管理的实施提供借鉴与科学依据。
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3 内蒙古行政区划的发展概况及改革的可行性分析...............11
3.1 内蒙古行政区划的发展状况...............11
3.1.1 内蒙古地区盟市制度的起源..................11
4 内蒙古现行行政区划存在的问题及原因分析............17
4.1 内蒙古行政区划存在的主要问题......... 17
4.1.1 辖区面积过大..............17
5 内蒙古行政区划改革创新的对策措施...............21
5.1 适当划小省区.............21
5.2 实行自治区直管县..........21
5 内蒙古行政区划改革创新的对策措施
5.1 适当划小省区
中国行政区划层级过多的主要原因是省份过少。美国的国土面积与中国相近，但其设立的一级行政区却比中国多，美国当前共有 51 个一级行政区，包括 50 个州和 1 个特区[52]。作为我国的一级行政单位，仅内蒙古自治区一个行政区的面积就超过了 100 万平方公里，而法国领土面积约为 67 万平方公里，其下却设立了 100 多个省和 26 个特区。正是由于我国多数一级行政区的区划面积过大，省区无法对下属的各个县进行直接管理,所以在省县两级之间增设了地级市来进行管理,即“市管县”体制。省区面积过大、行政层级过多，国家难以进行统一管理。当前众多学者提出了省直管县的行政区划改革方案，但对于内蒙古自这种面积过大的省区必须先要进行缩省方案。
对内蒙古自治区进行缩省，是指将面积过大的内蒙古地区适当划小，在我国现有的一级行政区的基础上增加省级行政区数量，使内蒙古自治区在重新划分后做到规模适度、人口均衡。民族自治地方大多地域辽阔，在进行工作汇报或检查时难免会因为交通问题而增加管理成本，降低行政效率。内蒙古地区面积过大，且省区东西两端相距甚远，应当进行合理的拆分。在内蒙古现行行政区划的基础上，以各个盟市所在的东北、华北、西北地区的地理位置为基准，将自治区拆分为三个省区，或在两省交界处组建新的省区，使位于东北、华北、西北的各个盟市根据所在地区的不同，形成了各自区域的政治与经济中心。将民族自治地方进行拆分，并不会破坏原有的民族区域自治制度，也不会损害少数民族人民的利益，相反，会因民族自治地方政治经济的不断发展而使民族区域制度更加完善。
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6 结论
内蒙古地区的行政区划格局在清朝以来各个时期进行调整的过程中逐步形成的。清政府时期，为加强对蒙古地区的统治设立了分化蒙古各部族的盟旗制度，到了民国时期，北洋政府在蒙古地区植入了内地的省县制度，最终形成了盟旗、市县共存的格局，且这种格局一直保留至今。作为我国民族地区中建立的第一个民族自治区，无论是从地理位置、省区面积、民族分布还是政治经济发展等方面来说，内蒙古自治区在少数民族地区中都极具代表性。历史上每一时期对行政区划的调整都是为了能够让该地区能够利于管理，更加安定，获得长足的发展。在我国正面临的产业转型，经济新常态挑战和工业 4.0 革命的大背景下，我国民族地区的基础设施建设和交通通信条件都大大提高，已具备了行政区划改革的基础。少数民族地区的行政区划具有很强的政治敏感性，在改革的过程中我们不仅要考虑到政治经济的发展，还要考虑到各民族人民的利益，坚持相对稳定的原则，在依法治国的方略下，加快制定行政区划改革的的相关法律，在创新驱动发展战略的推动下，对行政区划体制进行制度创新。及时把握我国社会事业的发展趋势，了解内蒙古地区各民族的风俗习惯、历史文化、自然地理条件及政治经济发展，以东北、华北、西北三大地区为中心，建立相应的政治经济发展中心，形成新的省区。在此基础上，考虑撤消地级市来减少行政层级，实行自治区直管县，减少冗杂的行政机构，提高行政效率。内蒙古自治区相对于发达省市来说，缺少能够带动经济发展的特大型城市，所以，加快内蒙古地区的城市化进程是推动区域经济发展的重要环节。同时，允许符合条件的民族自治地方设立民族自治市，以完善民族自治地方的行政建制。
总之，不论内蒙古地区辖区面积的问题过大还是行政区划层次过多的情况，都反映出了内蒙古地区现行的行政区划体制已经不能满足当前现代化建设的需要。民族地区行政区划改革是国家行政区划改革的重中之重，落后的行政区划格局已经成为我国经济体制改革和产业结构调整的阻碍。行政区划具有一定的承袭性， 我们要对当前现行的制度进行利弊分析，合理地借鉴国外发达国家政区设置的有效政策，并结合我国的实际国情进行改革方能成功。
参考文献（略）