一、绪论
（一）研究背景与研究意义
1、研究背景
从 21 世纪以来，全球化以其广泛的波及范围和巨大的渗透力，深刻地影响着各个国家，它不以人的意志为转移，客观的发展以及影响着世界。与此同时，科技的发展也不断影响着人们的生活方式。当各个国家享受着全球化带来的世界经济的快速发展、人类享受着科技发展带来的便捷的同时，各种全球性问题和公共危机快速蔓延。在全球化的大背景之下，国家权力也出现了一定程度的弱化现象，不断显现的超国家因素对传统的民族国家权力形成了一定的制约，各种国际性组织形式对国家权力产生了重要影响。与此同时，新兴大国的影响和作用也有了明显的提升，二十国集团逐渐替代了八国集团在世界经济中的地位，并且成为全球经济治理的主要平台；而原有的国际组织如，联合国、世界银行、国际货币基金组织也都在进行改革，种种的迹象表明：新的国际秩序正在形成。
随着全球化进程的深化和科技的不断发展，生态环境问题、能源危机、资源匮乏问题、国际恐怖组织、核武器扩散问题等大量全球性公共危机逐渐成为各国所要关注和面对的重要议题，而这些问题恰恰是单一国家所无法解决的；于此同时，国内外事务与国际形势错综复杂，牵一发而动全身，这些都需要各国政府跨越国家之间的外部界限，通过各种国际机制来加强彼此之间的合作。
2、研究意义
当前的公共危机管理国际协作机制尚不完善，全球性公共危机的频发使得各国的公共危机治理面临着多重挑战。因而对于公共危机管理国际协作机制的研究具有很强的现实意义。
（1）理论意义
目前国内现有的文献中，对于公共危机管理国际协作机制的研究十分缺乏，基本上都停留在公共危机管理的内部协调当中，而对于国际层面的研究较少。本文从国际层面出发，从全球治理的角度，研究和分析当前的国际协作机制，以马航事件为例，找出当前国际协作机制所存在的问题，以完善当前的公共危机管理国际协作机制。
（2）实践意义
所有的理论都是实践的先导，在当今各种全球性公共危机频发的时代，任何国家组织或个人都没办法独立解决这些繁杂的公共危机问题，必然需要一个完善的国际协作机制，协调各方之力形成合力来加以解决。
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（二）研究现状综述
本文的研究基础——全球治理理论诞生于 20 世纪 90 年代，从冷战结束后，伴随着全球化进程的日益深入，开始引起国际社会的普遍关注，并成为各国学者研究的重要命题，经过几十年的发展，全球治理理论已经由最初的“没有政府”的治理模式发展到今天多种模式共存，并且仍然随着全球化的进程而不断发展与完善。而当前关于公共危机管理国际协作机制，学术界并无系统的研究，国内外研究主要针对于频发的全球性公共危机，采取一定的国际合作方式来解决当前的问题。所以为了更好的研究公共危机管理国际协作机制，需要对全球治理理论的相关文献进行系统的分析整理，然后结合全球性公共危机的研究现状，以此为基础进行公共危机管理国际协作机制的理论研究。
1、关于全球治理理论的研究
“全球治理”诞生于 20 世纪 90 年代，其首先作为一种创新性的理论主张，引起了学术界的普遍关注和研究，而后随着全球化的发展又作为一项政策实践开始进入国际社会的视野。全球治理理论发展到今天，无论是从生态环境问题到人类可持续发展问题、从全球安全问题到金融安全问题、从知识产权问题到人权问题……纳入到全球治理范畴的问题越来越多。全球治理议事范畴的扩大，一方面反映出全球化所带来的问题日益增多，另一方面反映出全球治理理论本身就在不断的发展中，以适应不断变化的全球性公共危机问题。
全球治理理论最初指的是在“政府失灵”和“市场失灵”的前提下由国际性非政府组织和公民社会进行治理，实现所谓“没有政府”的全球治理模式，这一理论在詹姆斯·罗西瑙主编的《没有政府的治理》一书中成为那个时代的理论趋向。虽然国际性非政府组织在全球性公共危机问题上反应迅速、全球公民社会正在迅速形成中，但是他们本身的利益和价值过于多元化，并不能有效解决全球性公共危机问题，而在全球治理当中，任何国家都不能置身事外，必须加强政府间的合作。于是新的全球治理理论脱颖而出——“政府间网络治理”模式，即通过加强国家间政府的协调与合作，形成政府间的国际治理网络，从而使其治理的范围能够跨越国界。罗伯特?考克斯在《全球重建》一文中对“跨国网络”的建立进行了详细的论述，各国的内部机构与其他国家的相应部门建立起正式的合作网络，通过定期会晤、协调来对某些特定的全球问题做出快速一致的反应，从而加强国家间的深度合作。除了这两种全球治理模式，随着全球问题的日趋复杂与多样化，一种“超国家”全球治理模式开始进入人们的视野。如同戴维·赫尔德所说：“国际政府间机制没有明确的工作分工，经常功能重叠，指令冲突，目标模糊。”美国学者安德鲁?莫劳夫奇克认为：“为了增加治理的可预期性和实际效果，逻辑上就要建立监管和解决冲突的超国家机构。”
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二、公共危机管理国际协作机制的基本理论
（一）全球性公共危机
1、全球性公共危机的内涵
对于公共危机的概念，学术界已有较多的研究，且已基本达成共识：公共危机是指在社会运行过程中，由于自然灾害、社会安全事件、公共卫生事件或者是事故灾难引发的，危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全的危机事件。公共危机不同于一般危机根本在于，公共危机具有公共性，即特定区域的所有公民都是危机侵害的对象。
全球性公共危机是指那些在两个国家以上引起广泛影响的危机事件。全球性公共危机的特点主要有三个方面：一是全方位、多层次，多重危机并发；而影响大，破坏力大，持续时间长；三是扩散范围广，不分国界，难以控制。如恐怖主义、金融危机、生态危机、跨国犯罪等都属于典型的全球性公共危机。
2、公共危机的分类
根据引发公共危机的祸因，我们把公共危机分为四类：自然灾害引发的公共危机、社会安全事件引发的公共危机、公共卫生事件引发的公共危机以及事故灾难引发的公共危机。
（1）自然灾害（包括气象灾害、地质灾害等）
自然灾害引发的公共危机，包括两种：一种是气象灾害，是指大气对人类的生命财产等造成的直接或间接的损害，包括台风、干旱、高温、山洪、雷暴、沙尘暴、冰雹、暴雨（雪）等。比如 2008 年的南方暴雪，造成了几百万人受困途中，电网瘫痪、电信通讯受到严重破坏，南方多地停电停水，物价飙升，就是一起严重的公共危机事件，而气象灾害是近年来公共危机频发的原因之一；还有一种是地质灾害，比如 2008 年的汶川地震、2010 年的青海玉树地震、2013 年的四川雅安地震等都造成了巨大的人员伤亡和财产损失，是典型的由地质灾害引发的公共危机事件。
（2）社会安全事件
由社会安全事件引发的公共危机是指因人民内部矛盾而引发的，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取一系列非法活动，对政府管理和社会秩序造成巨大影响的公共危机事件，一般包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族宗教突发群体性事件、学校安全事件以及其他社会影响严重的社会安全事件。如 “31 昆明火车站暴力恐怖案”“巴黎恐怖袭击事件”等，都是对当地社会秩序造成了巨大影响，并且世界范围内引起了强烈关注的公共危机事件。
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（二）全球治理理论
“全球治理”的概念诞生于上世纪 90 年代，其无论是在学术界还是在国际社会上都引起广泛的关注。尽管关于“全球治理”的概念在学术界尚无定论并存在着许多争议，但是随着其理论的不断发展与完善，逐渐被国际组织和各国政府所接纳并成为重要的实践性议题，用以解决全球性问题 “目前被纳入到全球治理的事务十分广泛：从各国共同关心的生态环境问题到人类可持续发展问题、从国际安全问题到非传统安全问题、从经济贸易问题到金融监管问题等等。” 全球治理的议程范围随着全球化发展和国家间形势的不断变化而日益扩大，而其存在与发展很大程度上就是为了解决全球化发展所面临的各种问题和危机。
1、全球治理的概念
围绕全球治理国外已经产生了丰富的研究成果，但是对于全球治理的定义依然存在着诸多讨论，这是因为无论“治理”还是“全球”都是开放性的概念，不同的学者理解不同，就会冠之以不同的定义。这虽然削弱了“全球治理”作为一个学术概念的严密性以及作为一种知识体系构建的完整性，但是这也恰恰说明了全球治理作为在全球化大背景下出现的一种新的理念和新的实践，具有很强的可塑性。
早期的“全球治理理论”指的是一种没有政府的治理模式，以詹姆斯.罗西瑙为代表的学者认为：在国际事务中，由于政府管理和市场机制的双重失灵，跨国性非政府组织或其他公民社会团体可以填补其空白，来解决国际问题。虽然这些跨国性的非政府组织和公民社会团体对全球性问题反应较为迅速，但由于他们的利益和价值过于多元化，对于全球性问题的解决仍需依靠政府组织。“全球治理”作为对全球化挑战以及全球性问题的一种政治回应，任何国家政府都不可能置身事外，所以“全球治理”的概念逐渐也由原来的非政府组织扩展到政府组织。应对日益复杂的国际问题，任何单一的主体都不可能独立解决国际上的种种危机，“全球治理理论”发展至今，主张以多元的治理模式来应对全球性公共问题。所以笔者认为如今的“全球治理”是以全人类的共同利益为价值导向，各国政府组织、非政府组织与公民社会组织等多元主体共同参与，用以解决全球性公共问题的一种新型管理模式。
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三、建立公共危机管理国际协作机制的必要性..................... 10
（一）应对全球化挑战及各种全球性公共危机事件..................... 10
1、全球化给各国政府带来巨大挑战................. 10
2、各种全球性公共危机频发............ 10
四、公共危机管理国际协作机制的主体及关系................ 14
（一）公共危机管理国际协作机制的主体......... 14
1、国家行为主体................... 14
2、政府间国际组织................ 14
五、公共危机管理国际协作机制现状及问题分析............... 20
（一）当前公共危机管理国际协作方式............... 20
1、以联合国为主导的国际协作组织............. 21
六、公共危机管理国际协调机制框架构想
建立公共危机管理国际协作机制，既要减少各种国际组织或机构的重叠设置，又要在更高的层次上寻求各国政府间的合作之路，所以我们要建立一个全方位、立体化的公共危机管理国际协作机制。而公共危机管理国家协作机制的建立不光是为了应对全球性的公共危机，更是为了寻求一个更加公平、稳定、有序的国际环境。
（一）建立公共危机各领域的超国家机构
随着全球治理涉及的范围越来越广，全球性公共危机的波及面也越来越大，各种国际组织间的协调管理以及国家间的危机管理经常发生重叠或冲突。在“马航事件”中，救援范围涉及多个国家，需要多个国家间的密切合作，然而事实却是各国政府间机制没有明确工作分工，也不能就一事展开跨越国界的密切合作，所以超国家的管理制度是应对这种冲突的最符合逻辑的选择。美国学者安德鲁莫劳夫奇克（Andrew Moravcsik）认为：“为了增加智利的可预期性和实际效果，逻辑上就要建立监管和解决冲突的超国家机构。”中国学者张胜军也认为：“全球治理已经从最初的没有政府的治理一枝独秀，演变成为政府治理、没有政府治理和超国家治理多元模式并存。” 而实际上，最广为人知的超国家制度已经存在——欧盟。欧盟对其成员国的普遍管辖权就具有超国家的性质。
各国之所以积极参与全球治理，是因为在全球化时代，人类的共同利益逐渐凸显，如果一个国家仅仅从自己的国家利益进行考量，单方面追求自己国家利益的最大化，必然会被全球治理所不容，各国只有在追求国家利益的同时也重视和发展人类的共同利益，并以此作为参与全球治理的义务和责任，那么在面对危机时，各国才能齐心合力，这也是建立超国家机构的前提条件。
欧盟可以看作是“超国家机构”的一个成功案例。欧盟实行的是典型的“地区一体化”，它在区域政策方面设置了职能和顾问机构，并常设执行机构——欧盟委员会，除了负责起草政策和法规，还要保证欧盟的政令在各成员国能够畅通无阻。此外 20 国集团的成立让我们看到国际社会正在尝试各种方式来弥补体制方面的缺陷以应对各方面的全球性公共危机。但是他们在很多方面仍然具有一定的局限性。
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结束语
目前，在全球性公共危机中出现了一些特殊的问题，这些问题依靠现在的国际协作机制是无法得到有效解决的，比如移民问题、北极地区问题、生物技术革命等。移民问题带来的是对民族国家控制便捷的权限提出挑战，成为社会的不稳定因素，造成全球紧张态势，并加深由此引发的各种社会危机，“法国巴黎的恐怖案”就是由移民危机引发的公共危机。但是国际社会针对移民问题的合作却寥寥无几，要实现全面合作的阻碍太多，其根本原因是缺乏有效的治理机制，移民问题极易诱发跨国冲突，同时也是全球性危机的一个重要议题；北极地区由于气候变暖而成为了各国竞相合作与竞争的试验田，北极地区的治理方式直接反映出国际社会解决主权争端的方式，对于北极地区开放所带来的挑战也需要合适的治理机制来解决这一问题；当前，国际社会缺乏相应的科学技术和政府决策等有效措施来减少生物技术革命所带来的风险，炭疽病、肉毒杆菌毒素对国际社会产生了严重的影响，生物技术的发展增大了生化恐怖主义的威胁，生物科技的双面性使得管理和控制其发展变得极为复杂，各国政府需要凭借史无前例的能力和各类行为体之间进行合作，而其中许多行为体对于传统的管理方式并不认同，需要新的协作机制来管理和控制生物科技的发展。
种种的问题和迹象表明，当前的公共危机管理国际协作机制正在面临严峻挑战，已无法满足未来的治理需求，“全球治理理论”为我们应对危机提供了全新的思路，而其本身的自我发展就是要变革现有的国际秩序。所以，在面对未来错综复杂的全球危机时，各国政府当仁不让，必须高瞻远瞩，加强政府间国际组织、主权国家、公民社会与非政府之间的有效合作是大势所趋。
本文的创新之处在于，以全球治理理论为切入点来研究公共危机管理的国际协作问题，在分析了大量国际合作组织的相关资料之后，分类归纳和总结了当前的公共危机管理国际协作方式，并通过案例分析的方式，将公共危机管理国际协作存在的问题放到具体的事例中进行分析，从而找到当前公共危机管理国际协作机制存在的不足。并初步性的提出了构建公共危机管理国际协作机制的框架。为学者们的后续研究提供了一些新的思路和方法。
参考文献（略）