第 1 章 绪论
1.1 问题的提出
关于农民利益问题一直是学界研究的重要内容。在农村关于农民利益的最大的一个项目就是农村集中居住。因为集中居住关系到农民的根本利益——土地。在土地集约利用、新农村建设以及新型城镇化建设的背景下，农民集中居住在我国许多省市逐渐兴起并迅猛发展。但是集中居住过程中农民面临的利益被侵害的风险也同时增加。在农民利益面临的各类风险中，村民自治权力异化是导致农民利益被侵害的重要原因。本文以集中居住涉及的利益为代表的农民利益为主要对象，在详细分析利益现状的基础上，探讨如何从制度上维护农民利益。由于本文的农民利益仅是以集中居住为代表，因此就必须更为完整和细致地分析集中居住涉及的农民利益处理过程，以此为例，不仅维护集中居住这一典型利益，而且维护其它各方面的利益。
回顾农民集中居住的历史，大约在 2001 年前后由江苏首先开始。当时主要是为了解决当地工业化高速发展带来的“空心村”问题。与此相对应，早期的土地整治和集中居住也主要以“空心村”改造、村庄废弃地利用为主。首先由苏州、无锡等苏南地区富裕乡镇开始了一些小规模的农民集中居住试验，将人口少的自然村撤并集中到人口大村，或集中建设公寓型农民小区。此举既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，是基于经济发展的务实举措。随着新农村建设、统筹城乡发展等发展理念的提出，农民集中居住被赋予了实现城乡统筹、推进农村城市化、农业现代化、农民职业化与市民化等更丰富的内涵。促进农民因地制宜、因势利导地适度集中居住，成为推进农民城市化的可行选择。
但在此过程中，随着政策的变化，特别是在 2004 年中央政府提出“城乡建设用地增减挂钩”概念后，地方政府开展土地整治的积极性被极大地激发，由此产生了农民集中居住、撤村并居等各种形式的政策实践。在一些地方出现了农民抵抗或拒绝搬迁的现象，还有一些地区出现了因拆迁导致的群体性事件。分析众多事件，笔者认为其产生的根本原因在于，很多的集中居住或拆迁政策只是从政府的角度来执行，在执行中并没有充分了解并尊重农民的利益和需求，甚至在实际执行中基层农民利益被侵犯。本文试图从微观的视角——农民利益如何完整获得入手，分析农民在集中居住中的需求以及他们如何采取多种方式最大限度的获取利益或维护利益，以及政府应该采取何种政策执行方式可以更好地维护农民利益，同时也维护良好的政府形象。
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1.2 课题研究的目的、意义
新一届政府执政以来，“新型城镇化”被提上日程。城市化是我国经济社会新一轮发展的突破口，是我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、基本实现现代化、全面建设小康社会的必然要求。农民群体一直是我国的弱势群体，在与自己切身利益相关的政策中，在实施集中居住政策时，由于各种原因，对有关政策的信息不能及时获取，在维护自身利益方面处于弱势地位。一些地区农民的利益状况令人担忧，因此，探讨如何从制度上维护农民利益非常必要。本文的研究目的就是以集中居住所涉及的利益为代表，结合村民自治制度，在案例分析的基础上，探讨如何从制度上维护农民切身利益。
本文所涉及到的农民利益主要是以集中居住中的利益为代表。在现实中对农民的安置，更确切地说是对农民利益的安置，是集中居住实施的最关键环节。但现实中，利益冲突与矛盾在集中居住展开前就已经暗流涌动。本文从农民利益的角度，利用需要层次理论，分析了农民对于不同利益的处理方式，探讨农民在不利或模糊的状态下的心理和行为，总结出了农民处理与自己有关的利益时特有的利益观念和对利益进行分层的现实行为。本文认为，村民自治组织是实施集中居住的最前沿的权力形式，但是由于现实原因，我国村民自治发展状况尚不平衡，在一些地区自治权力异化已经比较严重，为了维护农民的基本生存利益，必须要加强对自治权力的监督，即在村民自治发展不完善的地方实施“监护型自治”，切实维护农民利益。这一理念不论是对于维护农民利益，还是完善村民自治来说都具有非常重要的意义。
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第 2 章 H 乡集中居住中的利益
2.1 意外惊喜：生活期待与利益前置
2.1.1 对新生活的期待
在 2010 年前后，关于集中居住的政策传言到最终证实。由此开始村民展开了讨论，当然这种讨论并不是严格意义上的在正式的场所进行的，而是在日常的生活中展开的，一开始大家感到的是意外，同时大家开始想象将来集中居住以后也可以过上即使与城里人不同，但也比现在居住条件好很多的生活。以 M 村为例，根据笔者调查，村民中有 9 户家庭条件好的已经在市区或县城买了房，但是这只占村民的很小的部分，对于大部分的村民来讲买房虽不是“不敢想的事儿”，但也是比较重大的家庭决策。对于收入不稳定的家庭来说，在市区买房是“5、6年基本不考虑的事儿”。但是，集中居住这一政策的实施，使他们的一个可预期的时间范围内有了可以居住集中新建的居民楼，从而过上虽不是市民的生活，但也大体相似的生活。因为根据有关政策，村庄整体拆迁安置协议包括三个部分：宅基地换房；房产换钱；土地承包经营权换保障。补偿的标准是“房屋拆迁安置实行两种办法，一种是货币补偿，另一种是宅基地换房和原房产换钱，被拆迁人可以选择其中一种。”“货币补偿金额由两部分组成，一是应安置面积的成本价，二是房屋及附属设施的评估价。”其中“置换安置房面积按被拆迁人宅基地面积认定部分 1:0.8 的比例置换，还迁安置时按置换房屋面积标准上靠最接近户型”房屋及附属设施的评价按照以下规定执行“（1）为了保证评估的真实性、准确性，维护拆迁当事人的合法权益，由产业聚集区统一聘请具有国家二级（含二级）以上评估资质的房地产估价公司对全区 24 个行政村的房屋进行评估。（2）房屋及附属设施补偿金额由房地产价格评估机构根据被拆迁房屋的区位、用途、结构等因素评估的市场价格确定。”而且在户口（户籍）问题上也规定“按户为单位，对自愿永久放弃农村集体土地承包经营权的拆迁户，家庭成员集体转为非农业户口。” 在与村民 HZJ 访谈时，问及他愿意选择那种补偿安置方式，他选择第二种（即宅基地换房和原房产换钱）。问及原因时，他说“没有个住的地方，你拿那么多钱去哪儿？要个房子最起码一家子有个住的地方。”而且为了与搬迁工作相配套，保证搬迁的顺利进行。乡政府制定了一项政策。在计划搬迁区域内，村民不得新建房屋。此政策一出台大家纷纷感到离搬迁集中居住越来越近了。
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2.2 利益担忧：成本与收益的计算与衡量
对于什么时候能够真正搬迁到集中居住的楼房，村民之中流传有不同的说法。大致有三种：分别是 2013 年、2016 年和 2018 年。因为笔者对这个问题之前就比较感兴趣，当时大家普遍认为是 2013 年将实现全面搬迁。但是 2013 年转眼就过去了，此时本村并没有搬迁，而且关于搬迁的传闻也不见了踪影。倒是其他部分村子的村民由于占用耕地获得了补偿款。这时出现了很多关于未能实现搬迁的说法。有的说是在集资盖楼的过程中资金出现了问题；有的说在此之前确定的2013 年实现搬迁并不是全部实现搬迁，只是前期的部分村庄搬迁；还有人说要等到 2016 年。但是截止到目前，关于具体什么时候搬迁并没有统一明确的说法。①但这个时候已经开始引起了一部村民的警觉：万一不搬迁了呢？但是村民们关于搬迁（集中居住）利大于弊还是弊大于利的讨论从未停止。
2.2.1 重大经济利益的精确计算
主要关注的是搬迁具体补偿问题；社会保障和就业问题。对于集中居住可以带来的利益，村民是非常清楚的，这一点我们前面也有提到。首先是关于具体补偿标准和收益的问题。正如前文所述，集中居住除了可以带来由宅基地换来的住房和通过对在宅基地上的房屋评估折价的基础上的现金补偿外，村民们还可以享受市民待遇，户口转变为非农户口。还有一项比较重要的收益就是，原来的承包地，由于搬迁后，距离比较远，搬迁政策中指出，给予每亩土地 4 万元。按照村里的标准每人有承包地 0.8 亩，四口之家可以收入 12.8 万元。但是该补偿政策同时指出，有 1.6 万元有集体统一支配和使用，也就是说，每亩土地拿到的实际补偿为 2.4 万元，四口之家可得 7.68 万元。也就是说村民本人虽然拿到了全部的自己宅基地和房屋所作的赔偿，但实际上只拿到了土地补偿款的 60%。其次是关于将来的就业和生活成本问题。《实施细则》规定“按户为单位，对自愿永久放弃农村集体土地承包经营权的拆迁户，家庭成员集体转为非农业户口。”这说明村民有选择放弃或不放弃集体土地承包权的选择自由，但实际上由于搬迁后的居民距离原来的承包地较远，往返耕地与居住区之间有一定的距离，而且由于年轻大多在外打工，不愿耕种土地，现在村子里耕种土地的大多不是年轻人，这对于那些留守下来且年纪较大的农民来说，无疑负担过重。所以虽然规定了这种选择自由，但实际上也只能是选择放弃承包权。但放弃承包权意味着这一部分以农业收入为主要来源的村民没有了经济来源。相关补偿政策对于养老保险和生活补助的规定是“对自愿参加城镇职工养老保险的转户对象，本人缴纳城镇职工养老保险基金的 8%，政府负责统筹缴纳 20%，连续缴纳 15 年，从第 16 年起，由本人自行缴纳；如本人经聚集区安排参加就业，由所在单位承担养老保险缴纳义务；对于转户未参加城镇职工养老保险的转户对象，每月发放生活补贴，补贴金额按城市最低生活保障标准的一半执行，现行的标准为每月 50 元。”根据访谈的一位老人说“一年也就 600 块钱，够干甚？还不够交暖气费！（来自与 CYZ 的访谈记录）”。对于就业问题，《实施细则》规定“在规定时间完成拆迁并放弃土地承包经营权的转户家庭，以户为单位，经本人申请，参加产业聚集区组织的免费培训，按照企业招工条件安排就业。”由此看来，这种解决就业的规定并没有确定性。①如果在集中居住之后没有找到合适的工作，基本生活将得不到保证。
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第 3 章 从“印章集中管理”到“监护型自治”................... 20
3.1 H 乡面临的问题及其解决对策 .................. 20
3.1.1 村干部逐利越界与农民利益受损............. 21
3.1.2 “印章集中管理”与农民利益维护................ 23
第 4 章 H 乡监护型自治的应用前景 .................... 47
4.1 监护型自治的必要性和技术可行性................ 47
4.1.1 农民对于提高利益安全性的现实需求..................... 47
4.1.2 政府惠农利益的持续性................... 47
第 5 章 结语.................. 53
5.1 可能的争议与结语......................... 53
5.2 研究不足............. 54
第 4 章 H 乡监护型自治的应用前景?
前面我们讲述了一种区别于传统的互动关系，在这里暂将其称为“监护型自治”。正如前文所述，在存在以自治代理人自治权力异化的背景下，这一模式在保障利益传输的安全性方面有着自己独特的优势，在案例研究中除去案例本身的特殊意义外，我们倾向于寻找一种具有借鉴意义的政策执行方法。本章主要围绕监护型自治模式的可行性、适用条件和有待完善之处进行阐述，以期能够对其他地区的集中居住中政府与农民的关系提供有益的帮助。
4.1 监护型自治的必要性和技术可行性
安全的利益传输机制是实现监护型自治的程序和技术载体，因此监护型自治的技术可行性就是指构建农民与国家之间的这种“直达”利益传输机制的可行性。通过以上分析，我们理解了 VPN 访问机制的原理及其功能，如果把计算机的数据安全从公共行政的角度加以理解，那么我们将会发现，农民自身的利益安全与之有一致的方面。利益机制作为监护型自治实现的程序载体，必须在政策执行前就安排好，那么这种利益传输机制是否是农民所希望的？它是否可行？接下来我们着重从利益实现机制的必备条件的视角来分析建立国家与农民之间的 VPN 利益传输机制的必要性和可行性。
4.1.1 农民对于提高利益安全性的现实需求
农民是遭受国家行政层级过多带来的负面影响最为严重的群体。在银行卡等电子支付设备没有大规模普及之前，国家的对农民的各项补助都是先拨付到村集体账户，再由村集体支付给个人。这其中存在村集体以支援集体建设的名义对农民的截留问题。笔者在实际交流访谈中，能够感受到农民对于建立国家惠农资金同自身的直接联系方面存在着较为显著的需求。因此农民自身利益的安全性有较大的需求，这是监护型自治并实施监护型自治的现实需求。
4.1.2 政府惠农利益的持续性
在 VPN 机制中，资源数据库是可供移动办公需要的相应资源，这些资源在下载完成后还应完成完整性检验，减少数据差错。在公共行政领域主要是指政府提供的各项公共服务，在此则是指与集中居住有关的各种惠农政策及其附加利益。农民通过监护型利益传输机制可以直接获取国家的各种惠农资源，而不必通过传统的众多的政府层级。有学者认为从 1956 年至今,是我国农民“弱势群体”的形成和发展时期。随着我国现代化的推进，从 2004 年起我国国家与农民的关系进入到了“反哺”阶段。国家出台了多项惠农政策，以笔者所在村庄为例，就有“新农合”、“粮食直补”以及“60 岁基础养老金”等涉及资金利益分配的惠农政策。在国家与农民的监护型利益传输机制中，“资源数据库”的建立和完善就是国家的各项惠民措施及时放入数据库中以供农民相对直接、完整的获取。
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第 5 章 结语
5.1 可能的争议与结语
在我国的行政历史上曾有过多次的“管”和“放”的调试，但截至目前并没有完全摆脱这样的反复，在笔者看来这其实就是一种社会管理乏力的表现，一方面政府作为最大的和最应负责任的主体，在社会问题的解决中负有主要责任，但是由于面临较大的社会舆论和公民需求，同时也为了展现自身有能力解决问题的决心，有很多是在没有找到问题的根本原因的基础上尝试解决的，行政手段产生的是立竿见影的效果，但是过不了多久又出现了反复。很多学者对政府干预农村（村民自治）事务有较大质疑，认为这么做有违背宪法的基本精神，损害了村民自治的独立性、自主性。但是我们也要看到这样一个我们并不想承认的事实，那就是，真正完全独立、运行良好的村民自治并不占多数。所以，当村民自治的行使权力被赋予个人时，村民自治面临的监控风险也相应增加，如果不能保障农民利益，那么在法律边缘甚至是法律之外寻找解决办法是一种较为现实的选择。监护型自治是一种法律边缘地带的创新，面临着一定的合法性的困境。但是我们也可以这样来理解，假设说法律的意义在于维护其治下公民的权利，那么当利益面临持续的侵害时，如果有一些当前并不合法但能较为有效的维护公民利益的办法产生之后，我们又该如何选择？是法律优先，对违背法律的办法采取撤销、以至于相关的利益被侵害，还是用可能是有争议的方法来维护合法权利也是可行的选择呢？我们不仅要关注法律、政策文本和内容的完善，更要关注法律和政策的执行过程和结果。
通过分析“粮食直补”和“基础养老金的发放”方式，我们得出了“直补”这种方式更受农民的欢迎。分析了以“直补”为主导思想的国家与农民之间的直接连接机制，从农民利益的角度探讨了构建这种机制的可行性。其实，就整个社会来讲，不仅对于农民阶层，而且对于整个公民社会包括其中的公民个人和社会组织来讲，也面临着在公民需求多样化的今天如何来构建自身与国家关系的问题。机制为我们理解农民的利益获取需求提供了一个全新的视角，也为我们理解在建设服务型政府的背景下，公民与国家的关系注入了新的活力。当前我国的公共服务体系正处于不断完善之中，当前可能无法实现完全个性化的服务，但是作为服务型政府的努力方向，在需求多样化的背景下，将来的公共服务一定是较为直接的和个性化的。当然这种机制需要十分庞大的公共服务“资源数据库”作为支撑，同时也要有灵敏的数据处理机制，即公共服务人员的服务理念和积极作为，因为起决定作用的还是人的因素。在互联网和大数据的时代背景下，政府治理的理念也应做出相应的变革以适应这个时代，借鉴互联网思维和大数据思维，在这里并不是追求其绚丽的技术，而是参考其处理数据的方式和逻辑。
参考文献（略）