1 基本概念界定及理论阐述
1.1 基本概念界定
1.1.1 政策执行
政府部门根据社会公众的政策诉求，确立政策文标，规划政策方案，对各种备选方案进行择优选择并赋予政策合法化，这一过程就制订了公共政策。政策制定以后下一个阶段就是执行。何为政策执行？长期以来，国外政策学者形成行动学派和组织理论学派两大学派，均对政策执行从不同的角度加以界定和解释。
行动学派从政策本身对执行的指导性作用出发来定义政策执行，认为执行就是将一种政策进行解释说明、并运用各种资源和设备将其落实下去。代表人物 C.琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动；在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。”霍恩把政策执行看成是落实政策文标的活动，在他看来有两个关键点：一个是对政策转化而作的努力，二是为实现最终文标而继续做的努力。组织理论学派反思先前学者们关于执行的研究重点关注的是机构和工作人员对政策文标的顺从，他们大都忽视了在变化莫测的执行环境中需要执行人员自我分析自我反思的能力，认为需要把他们放到具体的执行过程中去考虑，执行工作其实是将时间、人员、物资进行统筹安排的一个有组织的过程。
综上所述，可以这样来定义政策执行：政府制定完公共政策之后，将政策的内容和文标以正规的文件或者非正式文件的形式告知政策标的团体，通过配备工作人员、安排工作经费，将政策内容按照行政机构的层级一级一级的传达下去并对标的团体产生影响，最终实现政策既定文标的动态过程。
1.1.2 养老保险
养老保险是国家对老年人在原工作期间所缴纳的保险金进行存储，等到老年人丧失劳动力并离开原工作岗位时依照规定领取养老金的一项社会保障制度。文前我国按照地域来划分可以分为城镇养老保险和农村养老保险。按照郑功成教授的观点认为“养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除后顾之忧的一种社会保险，它的文的是增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足，手段则是在劳动者推出劳动岗位后为其提供相应的收入保障”。养老保险的作用在于保障参加这项保险的老年人在退休后能够正常的生活下去，不仅能够满足其基本的生活需求，同时还能够减轻子女赡养老人的负担。
....................
1.2 综合模型的基本内容
1980 年，美国政策科学专家保罗·A.萨巴蒂尔和丹尼尔·A.马兹曼尼在《政策研究期刊》上发表的《公共政策执行：一个分析框架》一文中提出了政策执行的综合模型，他们认为：“在我们看来，政策执行分析的一个关键指出在于找出贯穿于整个过程中影响法定文标的因素，这些因素可以分成三种类型：（1）法令下问题的可处理性；（2）法规推进执行的能力；（3）影响执行的非法定变量”。他们从上述三个方面分析了影响政策执行的三大要素，在每个要素下面又分成若个小指标，通过这些要素共同作用，从而影响公共政策的执行。
1.2.1 问题的可处理性
问题的可处理性包括以下几个方面：（1）有效的技术理论可利用性；（2）标的团体行为的多样性；（3）标的团体占人口的比例；（4）需要改变行为的幅度。
1.2.2 法规推进执行的能力
法规推进执行的能力包括以下内容：（1）政策含有合理的因果理论；（2）明确的政策指令；（3）财政资源；（4）执行机构与内部的层级性整合；（5）执行机构的决策规则；（6）执行人员的募集；（7）外部人员的正式参与。
1.2.3 影响执行的非法定变量
影响执行的非法定变量主要包括：（1）社会经济条件和技术；（2）大众媒体对问题的关注；(3)公众支持；（4）选民团体的支持和资源；（5）来自主权的支持；（6）执行人员的承诺和领导能力。
正如萨巴蒂尔和马兹曼尼安在文中所说 “整个模型区分了政策执行阶段的三类不同的变量，他们也构成因变量。然而值得注意的是，每一个阶段的变量能够影响后续的阶段。”
..........................
2 S镇“新农保”政策执行的现状及存在的问题
2.1 S 镇“新农保”政策执行的现状
S 镇是河北省东北部一个农业为主的小镇，紧临滦河下游。全镇耕地面积约有7.6 万亩。共有 36 个行政村，4.2 万人口，其中回族人口有 800 多人，占全镇人口的 2%。S 镇依靠发展种植业、养殖业、个体私营企业为主要收入来源，2012 年全镇完成社会总资产 61 亿，人均纯收入约 9720 元。
作为第二批新农保试点的行政镇，为推进新农保工作，S 镇政府在党委的领导下先后召开了乡镇干部工作会议，并建立了新农保两级工作小组。一级是镇政府各部门负责人组成，负责统筹协调全镇工作；一级是各个行政村村委会委员组成农村工作小组，负责本村新农保具体落实工作。会议明确政策文标，明晰了各部门的职责。动员各个村委会利用广播、文艺汇演、墙面标语、村务公开等形式宣传新农保的具体内容。为保证该政策有效落实，镇工作小组给每个村安排了一名驻村干部，不仅负责监督村委会执行工作，并为广大村民讲解政策和解答难题。截至到 2010年年底，全镇投保资金额度高达 242 万元，其中共有 2.6 万入保，部分行政村的参保率超过 97%，全镇共有 6682 老年人，有 6348 人加入新农保，入保率高达 95%。S镇每年 12 月初集中办理下一年的新农保参保工作，每个季度委托各个行政村的村委会发放一次基础养老金，以现金形式直接发放到符合条件的村民手中。近 5 年来，S 镇新农保参保人数呈现不断上升的趋势，政策落实有了明显的效果，但是在具体的执行中也面临着资金不足、人员工作效率低下以及养老金发放存在障碍等问题。
.......................
2.2 S 镇“新农保”政策执行中存在的问题
S 镇新农保政策自执行以来，参保人数明显增加；新农保覆盖的范围逐步扩大；老年人的基本生活有了基本保障，在一定程度上也减轻了农民的养老负担。但是，问题总是与成绩相伴随。笔者根据全镇实际情况和个人能力，选取了 150 名村民作为调查对象。通过实地走访发放问卷 150 份，共收回 150 份，回收率达 100%。现将具体情况总结如下：
2.2.1 政策宣传不到位
笔者在对 S 镇 150 名村民的调查问卷分析发现，虽然该镇在政策正式执行前做了详细的工作布置，要求各个行政村的村委会干部和驻村干部采取各种方式和手段大力宣传新农保政策，但是实际上的政策宣传效果并不明显。许多村民对政策内容只是停留在“听说过”的层面，对具体内容缺乏全面系统的了解。调查的 150 份样本中，仅仅有 4%的村民比较了解政策内容。其中，只有 44 位村民对政策内容有一定的了解，占比约 29.3%；还有将近 58%的村民只是听别提过新农保政策，但针对具体内容还是不太清楚；此外，还有 8.7%的村民根本不知道具体内容，他们也不关心这项政策对自己的影响（详细见表 2）。调研中一位农民说道：“我们每天起早贪黑忙的很，都没有事件关注这事儿，村干部也得挣钱养家户口，他们整天也是在自己地里忙东忙西的，没有时间去搞宣传，反正村里要是广播的话就算知道了，但是你问我具体什么内容，我也也说不清楚”。沉重劳动把农民整天束缚在自己的地里，让村干部没有时间去搞好宣传工作，也让普通农民没有时间去详细了解政策内容。通过调研发现新农保的宣传工作被搁置，原本在村民中心的村务公开栏上宣传新农保的位置被其他内容挤占。村中主干道的两侧墙壁上原有的宣传标语也变得模糊不清，取而代之的是其他宣传内容。村民要想更详细的了解政策内容，还得去找村干部询问，而这些村干部整天忙着自家的农活，基本上顾不上这些宣传工作。
.........................
3 S 镇“新农保”政策执行中存在问题的原因分析 ··········· 14
3.1 标的团体弱化问题的可处理性 ················· 14
3.1.1 标的团体行为调试幅度大 ················· 14
3.1.2 标的团体在人口比例中占据主导地位 ············ 15
3.2 法规推进政策执行的能力不足 ················· 16
3.2.1 政策本身存在非合理性 ·················· 16
3.3.2 财政资源匮乏 ······················ 17
4 解决 S 镇“新农保”政策执行问题的对策 ·············· 23
4.1 构建执行机关与标的团体的沟通机制 ·············· 23
4.1.1 加大新农保政策的宣传力度 ················ 23
4.1.2 健全政府与农民协商对话机制 ··············· 24
4.2 多维度提升法规推进执行的能力 ················ 24
4.2.1 完善现行“新农保”政策 ················· 24
4.2.2 拓宽“新农保”的资金筹集渠道 ·············· 25
4 解决S镇“新农保”政策执行问题的对策
新型农村社会养老保险政策为解决农村养老问题的提供新的思路和方向，如何更好落实新农保政策并解决政策执行中存在的问题值得我们深思。因此，应该从具体情况出发，学习和借鉴国外成功的理论和经验，将其内化为具有中国特色的经验，并加以吸收和运用。笔者通过运用综合模型作为分析框架，分析了 S 镇政策执行问题的原因，并结合现实具体情况，提出以下观点：
4.1 构建执行机关与标的团体的沟通机制
新农保政策最直接的标的团体就是农民，其具体内容与农民的切身利益息息相关。由于农村人口数量庞大、农民利益诉求和行为取向多样化，为了使新农保政策更好地落实下去，我们必须建立起长效沟通和协调机制。通过加大新农保政策的宣传力度来促使社会公众更加深刻全面地了解政策、理解政策和支持政策；通过构建政府与农民协商对话机制来倾听农民的政策诉求，最大限度的保障广大农民的利益。
4.1.1 加大新农保政策的宣传力度
S 镇新农保政策的宣传方式原则上鼓励是利用电视新闻、发放新农保手册和村干部广播的形式让村民了解政策内容。然而，具体落实的时候，负责宣传该政策的村干部不是忙于自家农活，就是自身也不了解政策内容。因此，可以采取以下措施：第一，要加强工作人员在宣传方面培训。“打铁还需自身硬”，只有新农保执行人员本人熟悉政策内容和要求，才能做好宣传工作。组织镇政府领导干部、财政部门、民政部门和各行政村村委会成员对新农保政策的培训和学习，使这些新农保的经办人员熟悉和掌握政策内容及知识；第二，充分利用先进技术拓展宣传手段。广泛利用电视、广播、报纸、杂志、和政府网站进行大力宣传，同时在各个行政村的主要街道外墙粉刷标语，在村民活动中心、菜市场和人口密集地方悬挂宣传条幅，利用乡镇集市和村里集市，为群众免费发放新农保宣传单；第三，动员志愿者组织同政策执行人员入户宣传。组织志愿者、镇、村委会干部等工作人员深入农户家里进行政策宣传，为群众答疑解惑，解决实际困难。第四，开通政策咨询热线电话。在镇政府财政部门开通两部新农保政策咨询热线电话，抽调两名对政策熟悉的业务骨干人员接听热线电话，为咨询政策的村民耐心解答各种问题，利用简洁易懂的表达方式，为村民讲解新农保办理程序和具体要求。
.........................
结束语
笔者通过对 S 镇新农保政策的具体执行情况进行了深入的调研，并总结了在执行的整个过程中存在的诸如政策宣传不到位、基础养老金发放存在障碍、执行人员效率低下和农村集体补助资金不足等问题，并运用综合模型中提出的问题的可处理性、法规推进执行的能力和影响政策的非法定变量三个因素分析政策执行问题背后的原因，结合 S 镇的基本情况从建立长效沟通和协调机制、提高提高政策法规推进执行的能力和优化外部的非法定变量三大方面提出解决问题的对策。综合模型的分析框架为新农保执行研究提供一个系统动态的视角，具有一定的理论和现实意义。对于解决农村养老问题，新农保政策无论从政策出发点还是从政策内容本身来说都闪烁着无穷的光芒。虽然对于政策执行有很多不同的研究角度，但尝试新的方法和新的途径也是势在必行。鉴于个人研究水平有限，本文还需进一步探讨的问题有：
（1）通常情况下基层政府财政收入有限，采取何种途径来保障新农保政策执行中基层政府用于执行人员的经费支出。
（2）综合模型给出三大影响要素，在大要素下一共十七个具体的小指标，对于每个小指标是否符合我国政策的实际情况值得进一步思考。
参考文献（略）