公民治理理论视角下 城市社区居家养老服务问题研究——以沈阳市百花小区为例

1 基本概念界定和理论阐述

1.1 基本概念界定
1.1.1 社区和城市社区
社区属于社会学的一个范畴，最早由德国社会学家滕尼斯提出，并且他于 l887年出版社会学名著《社区与社会》。由此奠定了他的社区概念创始人地位。大家对社区的普遍看法是：社区就是在一个地域内共同劳动、生产、生活、由类似的生活习俗、共同利益追求的群体组建的相对独立的社会共同体。社区概念在中国始见于 1933 年，著名学者费孝通对美国芝加哥学派创始人帕克的社会学著作进行了学习、翻译，将英文“Community”译作“社区”，认为社区是以地域为基础，人们在这个区域内相互交流、劳动、生活从而形成了一种群体。突出了与以血缘关系为基础而形成的社会共同体的区别。社会学积极发展，关于社区的理论解释层出不穷，至今尚未得到完全统一、形成稳定的体系，但是大家都一致认为：社区必须要由以下几个要素构成，首先得有特定的地理场所，即相对稳定的、独立的生活聚居区；其次得有目标生活群体，即拥有一定素质、相关意识、密度较大的人群；最后得有一定的社会关系或活动，即一起生活的人得有各种政治、经济、文化活动和联系。根据社区的构成要素，可作如下简略的定义：社区是指聚居在一定地域中的人们所组成的社会生活共同体。
随着我国改革开放进程的加深，国家经济、政治、文化各个方面得到飞跃发展，同时对社区的关注和研究也得到进一步提升，社区的概念开始在政府法律制度以及政治行为中被提及。随着国民经济的建设和发展，城市发展经历了转型，由单位制过度到社区制，社区开始在国家政权建设、经济发展等方面发挥着重要作用。根据诸多概念综合反映，社区可以分为农村社区和城市社区两种类型。美国学者 sjoberg 从物质方面和经济构成方面对城市社区作出定论：“城市社区是达到了一定规模和人口密度的、聚集了各种非农产业从业者的聚居地”。城市社区是相对于农村社区而言的，而且国内外理论界都认为农村社区与城市社区最显著的区别是在他们区域内所从事的产业差异。城市社区有如下特点：第一，城市社区是一个由诸多数量、文化素质较高、社会关系活跃的群体形成的社会实体；第二，社区具有承载城市经济、政治、文化发展的职能，并且能为协调解决各种利益矛盾冲突提供平台；第三，城市社区是人们参与社会生活的重要场所；第四，城市社区是以城市居住聚落为主要表现形态，以公共生活设施为物质载体，以居民自主治理行为为主要组织方式的生活空间；第五，有一定的历史积淀背景。2000 年 11 月党中央、国务院批准了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23 号文件），标志着我国城市社区建设迈入了一个新的阶段，摒弃了以政府部门主导建设的传统做法，从而积极引入市场力量，政府角色由控制领导转变为协调健全，推动着社区建设新局面的发展。1991 年 5 月，由国家民政部率先提出，并逐步在我国各界达成共识，认为“社区建设”所提出的社区，在城市专指辖区政府、街道办事处和居民委员会辖区。
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1.2 公民治理理论基本内容
1.2.1 社区治理制度环境要素的社区治理的四项基本原则
公民治理是在特定的历史条件下应运而生的，它遵守一定的原则和制度。在社会发展过程中，它面对各种疑难杂症，分析如何做出正确的选择，而这种选择坚守了社区治理的四项基本原则。博克斯教授根据美国社会的历史和现状，提出了社区治理的四个基本原则：即规模原则、民主原则、责任原则、理性原则。
1、规模原则。指在政策制定过程中尽量遵循“最小的”价值，在确定解决相关政策问题时，某个层次的政府或组织，遵循自我优化的选择过程，是自下而上发起的，并非传统的自上而下的过程，这一原则与回归地方的价值取向有相似之处。
2、民主原则。指的是在社区治理中，下放权力，充分发扬民主自由精神，让公民更多依靠自身权利进行管理，而不再是由政府全权掌控。博克斯提出，能否保证政府做出优质的公共决策，必须充分听取民众意见，赋予其权力，增强活力，改变传统的精英决策制度等都是关键要素。
3、责任原则。明确公民、代议者、公共服务职业者三者之间的责任关系，博克斯认为居民是社区的主人，他们有权利明确社区的服务内容以及采取何种方式去实现某种需要。
4、理性原则。指在政府行为过程中，公民、代议者、公共服务职业者都应该以精确的度量和计算，明晰自己角色定位、做出的价值选择是否合情合理。
在社区治理行为中，四项基本原则饱受争议，很难在他们之间做出一个抉择，而博克斯教授旨在实现这几个原则之间的相互协调，而非对任何一个原则表示怀疑。

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2 沈阳市百花小区社区居家养老服务现状及存在的问题
2.1 沈阳市百花小区社区居家养老服务现状
自从上个世纪 80 年代以来，社会普遍开始关注社区居家养老服务这一新型要了模式，目前在我国已经得到认可和较快的发展，初步形成了比较完备的服务体系，各地区的街道办事处、居委会在进行相关管理的活动过程中也积累了丰富的经验和完善了一系列制度，并且形成了较为规范的管理系统。各地不断努力实践，积极探索社区居家养老服务的新局面，在我国大中城市已经形成了以家庭为依托，通过设置服务点或上门服务为主要方式的新格局，服务内容包括老年人日常生活照顾、精神文化照顾、法律服务保障等，初步满足了老年人的养老服务需要，自从 20 世纪70 年代以来，西方国家主张减少政府控制行为，积极引入市场竞争机制，以增强养老服务市场的活力，推动了公共服务向着市场化改革的进程，对我国的社区居家养老服务工作有着一定的积极意义，现在各地政府也开始探索实施市场化运作，改变传统的政府买单的养老方式，切实满足老年人的生活需要。
根据老年人的实际生活所需，沈阳市从 2006 年就开始调研以社区为依托，完善社区所需要的各种服务资源，并建立多个社区居家养老服务示范点，探索这种比较新型的养老模式，这种模式依然坚持政府为主导，根据各区的具体实际情况展开养老服务工作，截止 2011 年底沈阳市社区居家养老初具规模，逐渐满足了老年人的基本生活需要，有效地解决了当前他们在生活中遇到的困难，弥补了在物质、精神、法律制度上的各项不足。但是随着经济的飞速发展，老年人日益增长的物质文化需求、精神文化需求与有限的社会生产能力、生产水平构成了潜在的矛盾。
沈阳市百花小区位于沈阳市皇姑区牡丹江街 60 号附近，本小区有居民楼 40 余栋，常住人口 8000 多人，其中老年人口约 5000 余人，人口老龄化形式严峻。本小区原是沈飞集团员工福利房，大多数职工已经选择购买新的住房，将原住房留给父母居住，因此，家庭子女与父母团聚时间较少，大部分维持在一周一次，老年人的养老质量堪忧，小区平时提供的只是一些低层次、低水平、形式单一的无偿服务，因此很难做到为服务对象提供个性化的服务项目。
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2.2 沈阳市百花小区社区居家养老服务存在的问题
通过近几年沈阳市社区居家养老服务的探索和推广，在全市范围内逐渐取得了一定的成效，满足了老年人的部分养老服务需求。为清晰了解目前城市社区居家养老服务现状，笔者通过对沈阳市皇姑区百花小区进行实地考察，对社区内老年人、社区照料人员等进行实际访谈，并发放问卷进行抽样调查，本次实践选择了 120 名校区人员为总样本，有效问卷回收 120 份，经过事实分析，发现我国城市社区居家养老服务面临以下新的困境。
2.2.1 公民参与力量薄弱
社区居家养老服务需要专业化和规范化，但由于我国社区养老服务起步晚，发展程度低，专业人才储备不足、素质不高。根据相关资料反映，辽宁省目前需要 80万专职老年人服务人员，但是目前全省专业的养老服务工作人员乐观估计也就 5 万余人，拥有专业资格的服务者不到 2 万人，缺口达到 70 万人。一些文件显示沈阳市常住人口中有老年人近 200 万人，但是护理人员仅 1 万人上下。通过对本小区的实地考察、综合数据分析，发现百花小区参与到居家养老服务严重依赖政府购买，公民自身参与力度十分欠缺，主要依靠社区本身的服务人员和一些大学生志愿者，由于经济、文化、时间等各种主客观因素的影响，志愿者队伍的作用发挥有限，加之社区本身物质、经济水平发展层析低，承担者繁重的行政事务，没有精力投入更多人力、物力财力来进行养老服务工作。小区内长期养老服务人员仅仅才 3 名，加上短期护理人员总人数不超过 10 人。在被访问的 120 名居民中，表示愿意参加社区居家养老服务的人员仅仅只有 7 人，占 5.8%；表示视情况而定的人也只有 16 人，占 13.4%；剩下 97 人均表示不愿意，占 80.8%。同时，由于社区居家养老刚刚在我国起步，职业工作没有亮点，工资和福利待遇低下，所以本小区的养护人员目前多以下岗工人和外来就业人员为主，文化水平偏低，人员的素质不够高，也缺乏较为系统专业的培训，专业化程度较低，只能开展一些简单的家庭服务，例如，买菜、做饭和房间清扫；医疗护理方面，只能做一些诸如倒开水，去药店买药等简单的辅助工作，远远无法满足老年人的实际生活需求。此外，由于受中国传统文化的影响，加之社会甚至养老服务人员本身都对这种工作存在歧视、偏见态度，认为这是伺候别人的、不体面的工作。只要面对好的工作机遇时，他们都会千方百计的跳槽，造成养老护理队伍的不稳定，也影响到了社区居家服务的质量，小区内专业养护人员缺少、公民参与热情低落，造成了目前养老服务总体质量较为低下，形式单一。
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3 沈阳市百花小区社区居家养老服务存在问题的原因 ...................... 18
3.1 缺乏城市社区居家养老服务的良好制度 .................. 18
3.2 公民对自己的角色认识不到位 ........................ 18
3.2.1 社区组织缺少人力资源 ...................... 19
3.2.2 公民参与意识低 ............................. 19
3.2.3 社区组织沟通少且信息资源匮乏 ........................... 20
4 完善沈阳市百花小区社区居家养老服务的对策 ..................... 25
4.1 建立城市社区居家养老服务的制度环境要素 ............................ 25
4.2 完善城市社区居家养老服务公民角色 ....................... 26
4.2.1 公民角色定位 .............. 26
4.2.2 培养公民社区居家养老主体意识 ................... 26
4.2.3 组建公民委员会 ........................ 27

4 完善沈阳市百花小区社区居家养老服务的对策

通过对百花小区居家养老服务状况的实地考察与谈话交流，我们发现了百花小区居家养老服务建设过程中存在的问题与着社会制度不健全、公民角色缺失、代议者角色缺失、公共服务职业者缺失等原有息息相关，为了有效克服居家养老服务活动中面临的困境，可以通过借鉴博克斯教授公民治理理论，立足本市各区实际情况，具体问题具体分析，并吸收外国先进的养老模式，对其优秀管理方法学以致用，从而在探索中完善城市社区居家养老服务的新模式。

4.1 建立城市社区居家养老服务的制度环境要素
博克斯公民治理理论模型是在四项基本原则的基础上建立起来的，具体有规模原则、民主原则、责任原则、理性原则，这些都是建立社区公民治理模型必须的制度环境要素。这种模型还需要尽量协调好公民、代议者、公共服务职业者三者之间的关系，通过分析三个行为主体的职能，最终确定其在社区治理行为中所应有的权力，该模型强调用自下而上的选择方式来确定公共政策过程中遇到的一些问题，以明确社区治理行为主体的责任、更合情合理的公共政策制定及执行过程，实现当前社区治理向民主、自主治理转型。在这里，我们应该关注在既定的法律制度内，公民应该采取哪种方式参与到社区居家养老的民主工作中来。
政府在我国社区居家养老发展过程中的权力依然很大，诸多事项被统筹兼顾，这并不符合良好的制度环境要素的原则。从对百花小区的访谈、实地考察可以看出：第一、社区居家养老服务完全由政府一手操控，没有弹性空间；第二，社区民间组织、盈利性组织虽然具备一定的参与热情，但是由于法律制度原因，而被排斥在社区居家养老服务大门之外；第三，老年人群体无法通过正常渠道，绕过行政束缚表达自己的真实意愿。
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结束语
随着我国城市化的发展，人口老龄化进程的加速,老年人群体对物质、经济、文化各方面的需求与日俱增，老年人的养老服务问题正引起了社会各界的广泛重视，传统的家庭养老压力太大、机构养老不被认同、依靠政府购买的养老模式已经逐渐不能适应老年人的实际需要，老年人日益增长的养老服务需求与有限的社会生产能力形成了新的矛盾，这就迫使我们必须站在新的立场上去寻找更加合适的应对办法。
本文通过研究博克斯教授“公民治理理论”，认真分析其提出的“四项基本原则”、“公民”、“代议者”、“公共服务职业者”之间的紧密联系，结合沈阳市百花小区居家养老服务的现状，分析了社区居家养老服务活动过程中的存在的问题、以及原因，并借鉴博克斯公民治理理论模型，作出了应对之策。希望能对未来社区居家养老服务模式进行新的阐释：发动社区公民积极参与养老服务活动过程；促进社区代表积极履行沟通职责，向上传达老年人养老服务需求；帮助政府工作人员重新定位自身角色，加强民主政治建设，放宽市场准入机制。从而利用这一全新见解去推动社区居家养老服务体系的新发展。
鉴于城市社区居家养老服务受到经济、文化、市场等因素的制约、加之对于博克斯教授公民治理理论的理解不够透彻，对百花小区的调查研究也不够详细和全面，并且个人研究水平有限， 本文的陈述可能还存在很多不足之处，在未来的学习和工作中，笔者会加以改进，还望得到各位老师的批评与指导！
参考文献（略）