县级政府应对群体性突发事件能力的评估与提升策略研究

第 1 章 导论

1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
我国实行改革开放以来，无论是社会经济结构，还是生产生活方式，特别是人们的价值观念，都发生了深刻的变化。这种变化为我国实现经济跨越式发展提供了极为有利的条件，同时，也诱发出许多影响社会和谐发展的社会问题，例如：城乡一体化问题、生态环境问题、两极分化问题、劳动就业问题等，各种社会矛盾积聚起来，导致群体性突发事件频繁出现。根据调查数据显示，从 1994 到 2004 年十年间，群体性突发事件数量呈直线上升，由此导致的刑事案件直线上升，犯罪人数大幅增加。1994 年发生了 1 万多起群体性突发事件，2004 年发生了 7 万 4 千多起，增加了 6 倍多，参与人数从 1994 年的 73 万人次上升到 2004 年的 376 万人次，增加了4 倍多。2005 年达 8 万 7 千多起。2006 年全国发生各类群体事件 6 万余起，2007 年上升到 8 万余起。2008 年、2009 年发生的群体性突发事件都超过了 9 万起。2008年以后，我国还爆发了一些震惊国内外的群体性突发事件，如贵州瓮安事件等，特别是 2014 年发生的 3·21 平度村民守征地被焚事件、6·8 广州三元里群体性事件、10·9 河南农业大学堵门事件和 10·14 晋宁施工冲突事件等，对我国社会和谐、稳定发展构成了严重威胁。
面对复杂的社会环境，正确认识、积极预防、有效应对群体性突发事件，为促进经济社会健康发展、保障人民安居乐业营造和谐氛围。我国党和政府十分重视群体性突发事件处置工作。本世纪初，公安部出台了一系列突发性群体事件处置方针、政策，针对不同区域不稳定因素，制定了相应的应急处置预案，并构建了群体性突发事件预警防范措施体系。2007 年我国颁布的《突发事件处理管理法》，该法首次以法律条款的形式规定了政府在突发事件处理过程中的职责。2009 年，国务院政府工作报告指出应对群体性突发事件需要构建完善预警机制。2012 年 11 月，十八大报告作出“社会矛盾明显增多”的基本判断。2013 年 11 月，十八届三中全会明确指出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。2014 年 10 月，十八届四中全会明确提出通过健全一系列矛盾协调解决机制保障群众利益。2015 年 3 月，国务院政府工作报告明确提出“我们妥善应对自然灾害和突发事件，有序化解社会矛盾。”可见，加强公共安全应急管理，尤其加强群体性突发事件应对工作，是形势所迫、大势所趋。
在社会转型时期，由于各方面社会化矛盾较为集中，社会体系内部 “政治应力”经常失衡，因此在“政治应力”较为集中部分最容易引起群体性突发事件的发生。从县级层面上而言，县政上下一体，也是国家不同层级领导部门职能实现与权力监控中间点。在县域角度上看，作为城与乡、现代和传统、点与面的过渡层，因此易于产生矛盾导致群体性突发事件频发。县级政府作为我国政府重要的组成部分，也是作为处理县域群体性突发事件的“第一责任人”、一线“指挥者”和现场“处置者”，扮演着特殊角色并发挥着重要的作用。县级政府应对群体性突发事件能力是政府应急管理内容的重要组成部分，也是衡量政府职能是否落实到位的主要指标之一。因此，提升县级政府应对群体性突发事件能力刻不容缓。客观、准确地评估县级政府应急能力，对提升县级政府应对群体性突发事件能力具有重要意义。
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1.2 研究总体构思与方法
1.2.1 研究总体构思
要想有效处置群体性突发事件，提高县级政府应对事件的能力，对县级政府应对群体性突发事件能力进行评估是重中之重。这项工作的实际操作需要建立一套完整的应急能力评估体系。县级政府应对群体性突发事件能力评估体系应该从系统的角度，覆盖县级政府处理群体性突发事件的整个过程，才能够系统地反映县级政府应对群体性突发事件过程中存在的问题。因此，县级政府应对群体性突发事件能力是由预防准备、监测预警、现场处置、善后恢复等阶段的具体工作来表现的。
在深入研究城县级政府应对群体性突发事件能力构成的基础上，选取善政、善治理论作为县级政府应对群体性突发事件能力评估的价值取向，建立起包括能力评估主体、指标、方法等构成要素在内的县级政府应对群体性突发事件能力评估体系。在此基础对构建出的应急能力评估体系进行科学性和合理性论证，最后对提升县级政府应对群体性突发事件能力策略进行研究。具体的研究技术线路如图 1-1 所示。

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第2章 县级政府应对群体性突发事件能力的构成及其评估价值取向

在众多社会现象中，群体性突发事件有着其独特性。因此，为了能够全面深入地了解群体性突发性事件，就应该从其基本概念、特征、分类、诱因和影响多个角度入手。县域处在相对偏远、治理相对薄弱的区域，县域群体性突发事件发生的概率较大，县域群体性突发事件有其自身的特点，在应对过程中县级政府扮演着特殊角色，其应急能力主要体现在事前预防能力、事初预警能力、事中处置能力和善后处理能力等方面。选取合适的能力评估价值取向，有利于科学评估县级政府应对群体性突发事件能力。

2.1 群体性突发事件的成因及其负面影响
2.1.1 群体性突发事件的界定
1．群体性突发事件的概念
从词面上理解，群体性突发事件可以分解成三个词语来理解：群体，突发和事件。当前还没有词典将群体性突发事件作为一个单独的词汇来进行解释。我们以《现代汉语词典》的解释为例，由多个生理发生联系的生物个体为基础组成的整体，就是群体，比如动物中的海绵等；从社会学的角度来理解，个体不断聚集组成相应的整体。与“整体”相似的词汇比较多，比如“集体”，虽然两者都有着比较明显的场景性，但是两者还是有着本质区别的：集体，是有序的，群体，是无序的，后者集中反映出了人的自然属性，前者集中反映的是人的组织属性。从这个角度来讲，“集体”是一种相对的，不稳定的状态，“群体”是一种有共同价值观、稳定的状态。对于上述词汇中“突发”来讲，从词汇产生的历史来看，可以追溯到瞿秋白的《赤都心史·一》，文章中提及到内容是这样的“新芽刚才突发”。除此之外，茅盾在《子夜·三》中有也使用过这样的词汇来形容噪杂的环境。对于词汇中涉及到的“事件”词汇，古文中指的是具体的事物，比如宋朝司马光的《司马温公集·三十贡院乞逐路取人状》中就存在“事理允当”的说法；现代词汇中使用的”事物“包含范围广泛，牵涉到方方面面，是一个统称性的词汇。从组成词汇分析的方法来审视，上述三个词汇中，核心部位是“事件”，前面两个词汇都是用来界定它，无论是从性质上，还是从状态上，都充当了定语的成分。众多事件的突然发生，明显的表现出其群体性特点，由此就构成了突发事件。而突发事件与群体事件的相互融合，使得事件的突发性和群体性成为更明显的特征，且群体性的概念要比突发性的概念更加广泛，因此我们可以这样去表述：“群体性突发事件”和“突发性群体事件。
如果对群体性突发事件词汇的产生进行追本溯源的话，我们可以发现在不同的历史时期，对于这种事件的称谓是不一样的。早在上世纪 50 年代-70 年代的阶段，阶级斗争是社会的鲜明特点，因此此时的群体性事件有着比较明显的政治色彩，比如群众闹事，少数人闹事，这就可以被界定为群体性突发事件。上世纪 80 年代到 80年代后期，随着国家社会治安方面法律体系的健全，我们可以在很多法律法规性文件中看到对于这种事件的界定，比如《人民警察使用武力和警械的规定》、《治安管理处罚法》等，其中是以“治安事件”和“群众性治安事件”的名称来对此类型事件进行界定的。从上世纪 80 年代到 90 年代中期，此阶段在城市治安管理规定中也涉及到此类事件的界定，比如《关于处置突发事件的几点意见》、《城市人民警察巡逻规定》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于处置紧急治安事件有关事项的通知》等，把此类事件称为“突发事件”、“治安突发事件”，关注的是此类型事件的突发性和紧迫性特点。
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2.2 县域群体性突发事件的特点与县级政府应急管理的特殊角色
县域处在相对偏远、治理相对薄弱的区域，常常也是社会管理工作的盲点所在，因此县域也就成为群体性突发事件多发的区域，且发生在县域的群体性突发事件也有着其独特之处。在处理群众性突发事件时，县级政府就应该充分利用自身的优势，担负起自身责任。
2.2.1 县域群体性突发事件的特点
县域处于国家政治体系的最边缘，是权力的偏远地带，距离政府权力中心较远，政府社会管控力相对较弱，这就为县域群体性突发事件的爆发创造了条件。文章所研究的县域主要包括县、市辖区以及县级市的辖区。通过对近几年间群体性突发事件的调查来看，在城市地区发生的群体性突发事件表现得比较理性和平和，并且是以非暴力的方式来开展的；而在偏远地区的县域发生的群体性突发事件往往表现出其暴力性、非理性、规模性的一面。比如云南地区的“孟连事件”和湖北的“石首事件”等。简单来讲，县域群体性突发事件不同于其他区域的群体性突发事件，其特点主要表现在以下三个方面：
1．触点多、燃点低，发生方式具有突发性和暴力性
整体来讲，县域群体性突发事件矛盾纠纷多，各种矛盾相互交织，相互影响，很容易爆发。在实际县域群体性突发事件中，其实其缘由很简单，只是在经过长时间的冲突和纠纷之后酝酿而出现的，使得其规模不断扩大，尤其造成东窗事发。能够造成县域群体性突发事件的原因是多方面的，从根本上来讲，依然是处理不好社会发展和社会稳定之间关系所导致的，尤其在社会经济发展的过程中，对于关系到国计民生的矛盾和问题视而不见，难以在有效的时间内进行解决，由此造成社会民众不满和愤懑不断升级，此时一旦遇到任何小的摩擦，都有可能使得这矛盾之火烧起来。在社会转型的过程中，在利益方面进行调整和改善，势在必行，在此过程中势必会对于部分群众的利益造成影响，使得部分人难以享受到改革开放带来的胜利果实，这就给实际县域群体性突发事件的发生埋下了种子。
从量变引起质变的角度去分析群体性突发事件，从量变到质变的过程，是我们应该积极去规避的。如何规避量变到质变的转变，是解决群体性突发事件的关键所在，但是由于实际过程中力度很难把握，发生的结点也难以确定，这就注定县域群体性突发事件有着突发性的特点。从地理空间位置来审视，在大城市发生的事件往往会使用非暴力的方式来开展，并且有着较强的目的性；而小县城地区的此类型事件往往会以暴力的方式来开展，有着明显的非理性行为发生，很有可能使得群体性突发事件的恶劣影响不断拓展。比如广东陆丰事件中村民一开始只是以聚集市政府的行为来表达诉求，但是后来就演变为打杂公共财产的暴力行为，给予社会稳定带来不利影响。
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第3章 县级政府应对群体性突发事件能力评估主体的选择及其行为分析 ........................... 56
3.1 县级政府应对群体性突发事件能力评估主体的选取标准 ............. 56
3.1.1 利益相关性 ............ 56
3.1.2 主体独立性 .................. 58
3.1.3 参与广泛......... 59
第4章 县级政府应对群体性突发事件能力评估指标体系设计..................... 74
4.1 县级政府应对群体性突发事件能力评估指标体系的框架设计 ....................... 74
4.1.1 设计思路 ............. 74
4.1.2 设计原则 ...................................... 76
4.1.3 指标体系构建的逻辑框架 ................... 77
第 5 章 县级政府应对群体性突发事件能力评估实证分析 ................. 101
5.1 县级政府应对群体性突发事件能力评价模型确立 ......................... 101
5.1.1 常用综合评估方法 .................... 101
5.1.2 县级政府应对群体性突发事件能力评估方法选择 ................. 102

第6 章 县级政府应对群体性突发事件能力的提升策略

开展县级政府应对群体性突发事件能力评估，主要意义在于通过评估来对县级政府处理群体性突发事件能力进行一定的了解和掌握，为提升县级政府应对群体性突发事件能力提供有针对性的策略。

6.1 转变县级政府应急观念
思想观念在一个人的行动过程中占有主导地位，对行为方式有一定的指导。因此，只有在思想观念正确的前提下，才能做出正确的行动。县级政府想要高效处理群体突发事件，就必须树立正确的思想观念，同时加强群众的法律素质教育，使其提高对法律的认识，从而更好地配合政府机关的工作。
6.1.1 提高政府预防意识
尽管群体性突发事件来得总是让人始料未及，但是细想之下大部分事件的爆发都是可以提前遏制的，只要在事情刚展现出来或者还来不及扩散的时候就采取特殊措施制止，就会很大程度上避免其发生。所以市、县级政府在处理群众突发性事件上一定要增强自我的预防。在处理此类事件时政府应该采取多项措施进行防范，一旦事件发生要在第一时间采取措施避免群众情绪激动化。
第一，保护群众合法利益。一般情况下，群众突发性事件主要是因为某些事件侵犯了群众自身的利益，为了维护自身的合法利益，群众不得不奋起反抗，进而导致事件的又一步恶化。政府应该努力做好自己的本职工作，将自己应尽的义务做好，确保群众的利益不受到任何的侵犯，并且能够让群众的权利一一兑现。同时不能在法律条文上面或者其他方面阻碍群众利益的实施。政府应该学会开拓自己的思维，不能被传统所束缚，习惯性地用旧眼光来看待现在的问题。在群众性突发事件上面，更不能将群众性游行当做是破坏、挑衅、挑战国家权威等。更应该注意的是，群众性游行千万不能被政客们利用，以免矛盾的进一步升级，使事态扩大。群众在进行游行之前应该阅读一些相关的材料，深刻理解怎么样才能用正确的方式将自己的诉求表达给政府，这样才能够在不违反相关的法律法规的前提下正确的维护自身的合法利益。同时群众在必要的时候可以通过法律途径解决，杜绝因与相关部门沟通不畅而导致了事情的恶化。
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总结与展望

党的十八届三中全会明确提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。县级政府是支撑中央政权稳固运行的政权之基，是整个国家政权的根基，其治理体系是否合理、治理能力是否适应新的时代需要，直接关系到整个社会主义建设的进程。同时，县域是社会矛盾的集中区，也是群体性突发事件多发的区域，提升县级政府应对群体性突发事件能力极其重要。开展县级政府应对群体性突发事件能力评估是寻找现阶段我国县级政府在应对过程中存在问题的必然选择，并为提供有针对性的能力提升策略奠定基础。

一、研究总结
本文在国内外政府应急能力评估及能力提升文献综述的基础上，分析县级政府应对群体性突发事件能力构成，研究了以善政、善治为导向，构建县级政府应对群体性突发事件能力的评估主体和指标体系，并通过实证分析晋宁县级政府应对 10·14 晋宁施工冲突事件能力、昆明市晋宁县政府应对 10·14 晋宁施工冲突事件能力、山东平度市应对 3?21 平度村民守征地被焚事件能力、河南获嘉县应对游行示威事件能力和湖南平江县应对“火电项目”事件能力，提出适合我国县级政府应对群体性突发事件能力提升的策略。文章阐述了善政、善治对县级政府应对群体性突发事件能力评估的要求与指导意义，创建三位一体的评估主体结构，设计四位一体的指标体系，构建了粗糙集方法与模糊综合评判法相结合的能力评估方法，并根据能力评估结果有针对性地制定应急能力提升的对策建议。通过理论分析和实证研究，该论文得出以下结论：
1. 提出县级政府应对群体性突发事件能力评估研究的新课题
从现有的研究成果中发现，研究群体性突发事件的成果很多，但较少从政府能力的角度来研究，尤其是评估政府应对群体性突发事件能力更是少之又少。因此，本文立足应急能力评估的视角来研究县级政府应对群体性突发事件能力，是一项全新的课题。文章在梳理关于国内外政府应对群体性突发事件相关文献的基础上，确定县级政府应对群体性突发事件能力构成，在此基础上，构建了县级政府应对群体性突发事件能力评估指标体系，并运用粗糙集方法与模糊综合评判法相结合的能力评估方法对县级政府应对群体性突发事件能力进行评估。本文提出“县级政府应对群体性突发事件能力评估”这一研究课题，就是通过定性分析与定量分析相结合的方法来研究政府应对群体性突发事件，推动政府应急能力评估在群体性突发事件这一研究视角的发展，进而不断丰富和拓宽研究视域做出努力。
2. 构建评估主体、指标体系、评估方法以及能力提升有机结合的县级政府应对群体性突发事件能力评估体系
县级政府应对群体性突发事件能力评估体系，融合了能力评估体系与县级政府应对群体性突发事件整个过程。文章以善政、善治为价值取向，构建一个由上级政府主导、群众参与、专业评估机构组成的三位一体的多元评估主体结构；运用科学方法遴选适合我国县级政府特色的四位一体的指标体系；综合粗糙集方法与模糊综合评判法的优势构建县级政府应急能力评估方法；依据能力评估的结果制定县级政府应对群体性突发事件能力提升的策略，这四个方面是县级政府应对群体性突发事件能力评估体系不可分割的有机部分。
参考文献（略）