乌兰浩特市社区网格化应急管理存在的问题及对策研究

一、社区网格化应急管理的相关概念界定

（一）社区网格化管理
社区网格化管理在保持原有的街道——社区管理体制不变的基础上，按照一定的标准将城市社区划分为若干单元网格，同时构建社区信息化平台，通过对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。社区网格化管理是现代城市管理理论和“数字城市”相结合的产物，与传统城市管理手段和方法相比，它包含着许多全新的理念、方法、技术和内容，从目前来看，它主要包括以下几个方面的内容：
进行城市管理体制的创新，全面整合城市管理部门的职能，建立城市指挥协调和监督评价中心，将城市的管理职能和监督职能分开。根据新的管理体制，重新设计出新的工作流程，即信息收集→案卷建立→任务派遣→任务处理→处理反馈→核实结案→综合评价。具体运行模式如图 所示

网格化城市管理信息平台是城市网格化管理模式技术系统的核心和总体集成，是保障该模式有效运行和实施的基础。网格化城市管理信息平台建设由网络基础设施、网格化管理数据库和应用管理系统三大部分组成，每个大系统又是由若干小的系统组成，详见图 2：这个系统内部包含了丰富的现代信息技术，比如基础设施层的互联网技术、管理数据库层的数据库技术、应用管理系统中的 3S（GIS、GPS、RS）技术

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（二）社区网格化应急管理
社区网格化应急管理是将社区网格化管理引入到应急管理中，它借助网格化管理的先进技术、管理理念和方法，发挥其处置复杂性问题的能力，克服现有应急管理机制的不足之处，保证应急管理中各类信息资源的共享与渠道畅通，有效整合并调配各类资源，实现对突发公共事件应急全过程的有效管理。社区网格化应急管理依托现有的社区网格化管理基础，推进应急管理工作，实现了与应急管理的融合。这有利于发挥网格化应急管理的技术优势和基层社区应急管理具有的基础性、广泛参与性的功能，能够有效整合各类资源，提高对突发公共事件的应对处置能力。实行社区网格化应急管理的主要优势包括：
⒈应用范围的可行性
将社区网格化管理引入到应急管理中具有理论与现实上的可行性。网格化作为一种新的城市治理方式，其在社会控制和公共服务方面具有较强的制度潜力，在实践中不断被推定和完善，其应用范围逐渐扩展到基层党建、治安、社保、市场监管、突发公共事件应急管理等领域。社区网格化应急管理依托现有的应急系统建设和城市网格化建设效果，发挥社区网格化管理信息报送和现场处置的功能，避免了重复建设，提高了系统利用率，具有经济性。李鹏（2011）认为将网格化管理用于社区安全建设是完全可以的，缘于其可以实现对管理对象的全覆盖和实时监控，而且可以对应急资源进行高度的整合和分析。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。按照这一原则和要求，属地的主体地位需要得到重视，要充分发挥社区网格化在应急管理中的作用。社区网格化应急管理是与十八大报告中提出的“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”相一致的重要探索。
⒉应急信息的优势
严晓晴，白庆华（2009）指出将网格化管理引入到突发事件应急信息管理中，既能发挥其自身处理复杂问题的能力，又能克服我国应急信息管理出现的现有问题，保证各类信息的共享和渠道的畅通。网格化管理建立在先进的信息技术之上，其能够对突发公共事件应急信息进行收集、整理、分析、汇总，从而为突发公共事件应急管理的预警、救援和协调提供支持与保证。同时各个不同层级、区域间的网格单元能够通过信息技术联系起来，互通有无，能够避免应急信息谎报和隐瞒。基于网格的应急信息管理具有如下优势：⑴快捷性和及时性。网格化管理利用网络和手机等通讯设备能够及时、快速的将突发事件信息传递出去。⑵易接近和多渠道。突发公共事件是一个不断发展变化的动态过程，网格员利用网络和手机的多媒体传播方式能够实现对突发事件进行动态、同步、全面的传播和了解。⑶双向性和人性化。网格化管理利用网络的互动优势，实现了政府与网民，网民与网民的双向沟通，不仅有助于政府发布相关信息，满足公众的知情权，还能消除信息不对称，避免谣言和虚假信息传播，能够安抚民心，避免恐慌。
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二、社区网格化应急管理的理论基础

社区网格化应急管理作为一种新的突发公共事件应急管理的形式，是建立在相关理论的支撑与基础之上的。这些理论主要包括治理与善治理论、社会资本理论和公共危机管理理论。这些理论在社区网格化应急管理中得到了充分体现，这些理论的基本理念、基本原则和基本方法都或多或少地得到了应用，是社区网格化应急管理的理论支撑与基础。

（一）治理与善治理论
治理和善治理论是近年来备受关注的国家或组织管理的理论。在复杂的社会结构中，人们为了维护良好的社会秩序，实现特定的社会目标，需要建立并依赖一定的协调机制。而市场调节与政府控制是两种最主要的协调机制。正如亚当·斯密指出的，市场作为一只“看不见的手”自发地去调节人们去追求个人最大的利益，这个过程中也促进了社会整体利益的实现，而政府凭借“看得见的手”优先追求社会价值合法化的目标。然而，市场在实现效率以及政府在保障公共利益时，都在某些方面表现出了各自的不足，出现了“市场失灵”和“政府失灵”的情况。“市场失灵”是由于其在调节资源配置存在自发性、盲目性、滞后性和外部性，并且在公共产品的提供、社会公平的实现、宏观经济的稳定等方面表现出无力解决的情形。而“政府失灵”则是由于政府存在缺乏竞争、内部性问题、寻租、官僚作风和存在委托——代理问题等在资源配置与管理中也表现不佳。西方一些政治学家和管理学家看到了市场和政府的这种局限后提出用“治理”代替“统治”，治理作为国家和市场的有益补充，可以弥补二者的某些不足。比如民间力量可以在市场和政府都不能很好发挥作用的慈善事业、环境保护等领域以及对政府的监督中发挥积极作用。同时伴随着公民社会的兴起，公民要求参与公共事务管理的呼声日益高涨，信息技术的发展也为其提供了参与的条件，这些都对传统的公共权力运行与配置方式提出新的要求，以便适应新的社会变迁，治理正是在这样的背景下产生的。
1989 年，世界银行首次使用了“治理危机”(crisis governance)一词，世界银行1992 年年度报告又以“治理与发展”为题，首次确定了治理的正式地位。此后治理一词在政治发展研究中比较广泛地应用开来。全球治理委员会认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。并指出这里包含了公共部门与私人部门，是一种持续、互动、协调的过程。但治理也存在着许多局限与失效的可能，比如治理中的有关各方对所要达成的目标存在争议，并对其难以重新界定的问题，这些会影响到公共利益最大化的实现。
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（二）社会资本理论
突发公共事件应急管理不仅需要公共决策、技术、资金、设备等硬件作为基础提供支持，而且需要社会结构、公民危机意识、社会心理和信息沟通等软件条件的支持，后面这几个因素则属于社会资本的范畴。具体而言，社会资本在突发公共事件应急管理中的积极作用主要体现在以下几个方面：首先，在突发事件的预防中，良好的社会资本有助于改善民众与政府的沟通，减少不稳定因素和潜在的社会风险，及时化解矛盾，有助于人们自觉形成良好的社会规范，遵守社会秩序，形成人与自然和社会和谐共处的局面，减少突发公共事件发生的可能性。其次，在突发公共事件的应对阶段，由于社会资本具有互惠、互信和合作的特征，这些有助于增强公民对政府的信任，使公众与政府能更顺畅的沟通，有利于突发公共事件应急管理统一高效地进行，也有助于政府动员公众积极参与到应急管理工作中，有利于对突发事件的应对效率，降低行政成本。在应急管理的恢复阶段，具有良好的社会责任和互助精神的社会公众、非营利组织、企业和志愿者等，通过捐款捐物、亲自赴灾区参与当地的恢复建设等形式帮助灾区进行重建，使灾区尽快恢复正常的生产生活秩序。
社会资本和突发公共事件应急管理的作用是相互的，一方面良好的社会资本会有效提升突发公共事件应急管理的效果。另一方面，社会资本在突发事件应急管理过程中也会得到激发和提升。因为在面临突发事件带来突如其来的威胁时，处于应激状态中的人们往往会表现出比平时更多的彼此的关怀与信任，出现相互鼓励与感染的情形。比如我国在抗争救灾中常常表现出的众志成城、万众一心、空前团结的状态。良好的社会资本不单单是长期积累和自发形成的，而且需要政府采取相应的措施对其进行管理与培养。首先，要尊重广大公民的主体地位，坚持信息公开原则，提高政府信息公开的透明度，让广大民众看到政府相信群众、依靠群众、为保障广大人民的利益所做的积极努力，提升政府的公信力和社会公众对政府的信任与支持。其次，要注重培育和支持非营利组织的发展，各种非营利组织的发展将会成为沟通公众与政府之间的桥梁，提供广大公众参与社会事务的平台，提高公众参与社会事务的热情，有助于信任、互惠、规范等积极价值观的形成。对于非营利组织的发展，政府要提供政策、资金和法律方面的支持，鉴于非营利组织存在着狭隘性和家长制作风等缺陷，需要政府进行相应的规范、支持与监督，为非营利组织的健康有序发展制度保障。最后，要努力建设服务型政府，关注弱势群体，缩小贫富差距，增进广大人民的福祉，从而在社会上形成一种良好的社会心理，增进全社会的社会资本。
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三、乌兰浩特市社区网格化应急管理的问题及成因分析..............26
（一）乌兰浩特市社区网格化应急管理存在的问题...........26
四、提升乌兰浩特市社区网格化应急管理水平的对策分析 ...................... 28
（一）完善乌兰浩特市社区网格化应急管理体制 ............................. 28
（二）加强社区网格化应急管理技术设施建设 ............................... 30
（三）培育良好的社区网格化应急管理文化 ................................. 31
（四）完善社区网格化应急管理的物质保障 ................................. 31
（五）加强社区网格化应急管理人员队伍建设 ............................... 32
（六）积极推进社区网格化应急管理的应用 ................................. 32
（七）建立规范的多元参与主体的权责机制 ................................. 32

四、提升乌兰浩特市社区网格化应急管理水平的对策分析

乌兰浩特市社区网格化应急管理模式的构建需要以乌兰浩特市现在的突发事件应急管理体系和社区网格化管理为基础，优化现有的组织结构与流程、并要建立相关的技术保障、物质和资金保障、人才队伍等相关制度的保障。

（一）完善乌兰浩特市社区网格化应急管理体制
与原来的应急管理体制相比，新的应急管理体制的不同主要体现在：第一，增加了应急管理中心这一监督轴的功能，接受社区网格员和社会公众提供的应急信息，改变了传统应急管理中专业部门在巡逻中发现问题的运动式管理的方式，使得管理更加精细化；第二，强调了社区和社会组织参与应急管理工作的重要性，发挥他们在应急管理中的作用。具体见图 3.

在新的社区网格化应急管理体制下，具体的突发公共事件处理流程是这样的：社区网格员负责对所管辖的区域进行定时巡视排查，当发现问题后立即用“城管通”等信息采集设备将事件发生现场的信息发送至应急管理信息中心，应急管理信息中心也可以通过社会公众举报、政府热线电话等获取相关信息。应急管理信息中心得到信息后，进行任务判断并预立案，并将相关案卷处理任务批转到城市应急指挥中心，指挥中心对于本级所属的突发公共事件，立即派遣相关专业部门到现场处理，如果突发事件超出本级政府的应对能力，则需要像上级部门报送，进行协调应对。事件处理完毕后，向应急指挥中心报告处理结果，指挥中心将处理结果反馈给应急管理信息中心，应急管理信息中心即派监督员进行现场核查，根据核查结果决定是否结案，至此一个完整的应急管理工作流程结束。
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结论
突发公共事件应急管理是一个由政府主导，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，进行全过程的管理，以提升政府和社会的应急管理能力，有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会正常运转和可持续发展。突发公共事件应急管理的有效性在于政府、社会和个人的良性互动，它不仅需要政府建立“一案三制”的应急管理体系，利用各种先进的应急管理技术手段，还要积极发动社区在应急管理中的作用。突发公共事件网格化管理模式是一种能够有效预防、管理和处置突发事件的模式，它对日常的行政管理和社会管理也发挥了积极作用。社区网格化应急管理模式有助于实现应急管理体系建设所倡导的“关口前移、重心下移、主体外移”，形成协同化、专业化、系统化和综合化的应急管理体系。
党的十八大报告指出加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。城市社区网格化应急管理模式是一种符合上述要求和目标的管理创新形式。
参考文献（略）