内蒙古城镇化背景下失地农民就业中的政府作用研究

一、城镇化背景下失地农民就业中政府作用的基本理论阐释

（一）城镇化背景下失地农民就业中政府作用的相关概念
1.城镇化
城镇化主要是指人们的行为方式、生产方式以及生活方式在生产力变革的作用下发生变化的历史过程。主要表现为以下三个方面：一是一定区域范围内（地区或国家）的农业人口大量地向城市聚集，并逐渐转化为非农业人口；二是随着多种经济要素的不断聚集，城市规模不断扩张，空间结构也变得多样化；三是农村地区开始认同并且扩散推广城市的文化以及价值观，使其成为社会文化主体。城市化的实质即传统农村文明被转化为现代城市文明，城市综合质量的提高、城市用地规模的扩大以及城市人口数量的增加也是通过这种转化方式实现的。一个国家或地区的经济以及人口构成及其聚集规模、市民意识、生态环境质量、基础设施的发展水平、社会保障和安全保障以及社会服务水平都是评估该国家或地区城镇化水平的重要因素。
如果将城镇化简单的认为是进行城市改造、扩大城市规模，这并不是真正意义上的城镇化建设。只有在“以人为本”的前提下，赋予农民主人翁的地位，保障农民的根本利益，发挥农民的积极性和创造性，把提高城市人口素质和居民生活质量作为城市持续发展的首要条件，使农民实现由身份到职业之间的转变，这才是城镇化快速发展的意义所在。从城市的长远发展要求来看，主要任务是解决失地农民到城市就业的问题，就业是民生之本、安国之策，是失地农民维持生活以及人生价值的体现，为了使失地农民很好地适应劳动力市场的需求，就需要政府充分发挥作用，促使失地农民的综合素质和就业能力得到提高，进而满足城镇化发展的需要。
2.失地农民就业
按照法律的规定被部分或是全部征用承包地的农民称之为失地农民（按照相关政策，一些城市的失地农民由农业户口转变为非农业户口，简称为“农转非人员”）。按照现代农业经济理论，每一亩土地被征用，相应地就会有 1.5 个农民失业。农村土地归农民集体所有是我国与土地相关的宪法、土地承包法、农业法以及村民委员会组织都明确规定的。农民对土地有使用权，但并不拥有土地所有权。因此，农民失地是指失去土地的使用权，他们失去了土地也就等于失了业，也就失去了以往的主要生活来源。
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（二）失地农民就业中发挥政府作用的理论基础与政策依据
1.理论基础
（1）凯恩斯就业理论
凯恩斯认为，有效需求决定了整个社会的就业数量，能否实现充分就业往往取决于有效需求的大小。凯恩斯在英国经济学家庇古的摩擦失业和自愿失业的理论基础上提出“非自愿失业”，产生这种失业的原因主要是由于有效需求不足，使社会总需求小于社会总供给，因而失业就形成了常态，充分就业是一种特殊的状态，只有在经济发展繁荣的阶段才会出现。凯恩斯论证了资本主义不能充分就业的原因是有效需求不足，因此，扩大需求是解决就业问题的重要因素，有效的社会需求不仅可以解决就业问题，还可以达到促进生产的目的。
失地农民作为社会的一个特殊群体，由于受各方面因素的影响，比如劳动力资本的缺失、劳动力受教育水平低、劳动技能匮乏等限制，使就业之路步履维艰。根据凯恩斯就业理论，利用政府宏观调控来控制劳动力的需求来改善就业问题，劳动力供给和需求在职业、技能、产业、地区等一些方面的不协调，就要以市场机制为主、国家适当干预为辅，立足于国家的基本国情，提高劳动者的就业能力。因此，我国政府应该加强就业服务方面的责任，创造更多的就业机会，根据失地农民的就业需求，快速、准确地为他们提供企业的用工信息，使企业和失地农民之间实现充分的信息沟通，增加其就业机会，努力创造良好的就业环境，保证经济的发展和社会的稳定。
（2）社会公平理论
美国著名学者约翰·罗尔斯提出了社会公平理论，他认为主要体现在道德层面和制度层面上。他把公平正义归纳总结为两个原则：一是每个人都拥有的最广泛平等的权利，即平等自由原则。二是在社会和经济发展不均衡的情况下，且就业机会公平平等，职务和地位向所有人开放，即机会公平原则。根据罗尔斯的社会公平理论分析，社会公平实际上就是失地农民就业权利和就业机会的公平。
社会公平是社会和谐发展的重要内容，具体表现在选择职业、职务晋升、资源有效利用等方面，同时在接受教育、培训、获取信息等方面都应该有公平获取的权利。在市场经济的条件下，由于失地农民拥有的资源有大有小，劳动技能有高有低，身体素质有强有弱，造成收入差距不断扩大。只有实现公平就业才能维护社会劳动力的再生产；才能有效的协调物质利益关系，激发失地农民的就业积极性；才能实现失地农民安居乐业，维护社会稳定。失地农民仅依靠自身的力量是很难摆脱自身困境的，这就提出了失地农民就业中政府作用的问题，必须依靠政府的力量，对他们予以政策倾斜，制定更加公正、合理的就业政策，并号召全社会对失地农民提供各方面的社会支持，而显然，社会公平理论是政府发挥作用的理论依据之一。
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二、内蒙古城镇化背景下失地农民就业中政府作用问题分析

（一）内蒙古城镇化背景下失地农民就业的基本现状
从 2000 年西部大开发计划实施以来，内蒙古自治区在统筹兼顾城乡经济发展的同时，施行加快推进城镇化的发展战略，截止到 2014 年底，内蒙古自治区总人口约为 2504.81 万人，与上一年相比增加了 7.2 万人，其中，城镇人口就已经达到了 1490.61 万人，比重为 59.5%，乡村人口 1014.2 万人，比重为 40.49%。2014 年内蒙古自治区的城镇化率达到了 59.5%，并处于中等发达水平。进入新世纪以来，内蒙古城镇化建设步伐明显的加快，如图1所示，从2000年到2014年，城镇化率由42.2%提高到 59.5%，使自治区城镇人口超过总人口的 1/2 以上，呈明显的上升趋势。当前，内蒙古自治区一共有 12 个盟市，其中有 7 个盟市城镇人口已经超过了 60%，部分旗县地区也聚集了县域一半以上的人口。未来一段时期，内蒙古自治区城镇化率仍然会快速提高，农村人口将会持续不断地向城镇集中，到 2020 年自治区城镇化率预计将达到 65%左右。

随着内蒙古自治区城镇化进程逐渐稳步的向前推进，城镇化率也随之不断地提高，仅在 2014 年新增建设用地就达到了 1.52 万公顷，使得农业用地很大一部分都转为建设用地，农民失地的原因主要涵盖以下几个方面：一是内蒙古城郊地区改造，部分或是全部都被纳入城市发展的基本规划范围之内，使得部分农民失去或者是租赁土地；二是公路建设用地，为了满足经济发展的需要，城乡基础设施也在逐步完善，仅 2014 年地方公路建设用地达 3700 公顷；三是工商业经济建设用地，为了加快自治区经济建设的发展，招商引资力度不断加强，引进大批项目建设工业园区，2014 年重大建设项目达 2188公顷，占用了农民的大量土地；四是地方性建设用地，主要用于发展地方公共事业；五是中、小城镇综合开发利用；六是开采矿藏占地，内蒙古矿产资源十分丰富，还有很多尚未开采的资源，需要按照征地程序才能进行开采，也应对矿区失地农民进行妥善安排。 具体见表 1 所示：

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（二）失地农民就业中政府作用的基本现状
内蒙古自治区在促进劳动力就业方面也出台了一些鼓励政策和措施，今年来随着《关于进一步做好促进就业工作的通知》、《关于加强职业培训促进就业的意见》等一系列相关文件的出台，也使失地农民就业问题被重视，许多促进其就业的规范性、实际性政策也在不断被细化。失地农民就业是民生工程的重要组成部分，是我国建设社会主义和谐社会的有力保障，更是关系到社会的稳定与繁荣，因此政府各部门应当相互合作，共同扶持，帮助失地农民合理、有效的就业。
为了提高内蒙古农村劳动力转移就业的水平，全区开展了行之有效的试点工作，例如“返乡创业园”、“劳务品牌”和“转移就业”等试点项目。与此同时，内蒙古自治区人力资源和社会保障等相关部门在完善农村劳动力职业培训、为其提供就业服务、增强劳动维权意识等方面也取得了一定的成绩，合理引导农村劳动力返乡进行创业，就近就地转移就业以及在其他地区进行流动就业。为了鼓励和引导输入地与输出地之间进行劳务合作与供需相结合，自治区举办了多场跨地区的专场劳务招聘会以及官方网上招聘会等多种形式。2014年自治区有针对性地对农村劳动力开展技能培训，其中组织了13.95万农村劳动力参加培训，并通过举办劳务专场招聘活动帮助了将近 26 万农村劳动力转移就业。根据自治区人力资源和社会保障厅数据统计，通过培训全区实现就业人员1487.6 万人，同比增长了 79.4 万人，同比增长率为 5.6%，城镇就业人员 740.4 万人，同比增长 75.8 万人，同比增长率为 21%，其中，有 306 万就业困难群体实现就业，完成年度计划的 61%；农村劳动力转移就业的人数达到 219.6 万人，完成年度计划的 92%。
在解决失地农民就业问题上，一方面需要政府出台相关的扶持政策和鼓励政策。2011 年内蒙古自治区第二十五次会议通过《内蒙古自治区就业促进条例》，条例中重点强调把促进就业放在经济社会发展的首要目标，推行积极的就业政策，并实施劳动者自主择业和市场调节就业以及政府促进就业的三者相结合的就业方针。另一方面，自治区制定并落实产业、税费、财政、金融等方面的政策促进困难群体就业，用创业来推动就业，搭建公共就业服务平台，全方位的为扩大就业创造有利条件。
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三、内蒙古城镇化背景下失地农民就业中政府作用的实现路径 .................. 23
（一）实施优惠的就业政策，鼓励失地农民自主创业 ....................... 23
（二）加强就业技能培训，提高失地农民就业能力 ......................... 24
（三）加快就业信息网络建设，提供及时有效的信息指导 ................... 24
（四）搭建就业服务平台，拓宽失地农民的就业途径 ....................... 25
结语 ..................... 27

三、内蒙古城镇化背景下失地农民就业中政府作用的实现路径

（一）实施优惠的就业政策，鼓励失地农民自主创业
1.对中小企业提供优惠政策，鼓励用人单位吸纳失地农民就业
加快经济的发展，把市场作为就业导向，拓展多种形式促进就业，鼓励企业吸纳失地农民就业。一是发挥政策的导向功能。把促进失地农民就业工作作为经济发展总规划的主要内容。二是运用各种方式鼓励和引导企、事业单位吸纳失地农民，如用行政手段和优惠政策促使用人单位能够优先考虑和安置失地农民就业，并对安置失地农民的企业实行减免税费、社保和岗位补贴相结合等一系列优惠政策。三是制定优惠政策，对就业型企业进行认定。扶持能够吸纳较多劳动力的企业，使他们成为失地农民就业的重要渠道。自治区相关部门通过集中上百户企业帮助扶持失地农民就业，并在贫困地区开展投资兴办实业，逐渐稳固并强化困难地区的产业支撑，大力发展区域经济，兴建农、畜等相关产品的生产基地，发展地区特色并具有优势的产业，改善劳动生产条件，使困难群体实现就业，增加失地农民家庭收入，由此可以看出，政府充分认识到了中小企业在经济发展中促进劳动力就业方面的潜力和能力。所以，在不断改善和优化中小企业的生存、发展环境的情况下，对大量录用失地农民的企业，实施并惠及他们的相关政策。
2.出台扶持失地农民自主创业的优惠政策
失地农民中一部分人有自主创业的能力，但是由于不能享有与原城镇人员一样的自主创业政策。所以，政府要更好的改善行政管理，为失地农民改善创业环境，强化政策扶持，降低对失地农民创业的制约，增加其创业的兴趣。
首先，鼓励、引导失地农民进行创业，并完善与之相关的优惠政策。对各方面有条件进行创业的失地农民，正确引导其充分使用征地补偿资金，还可通过专业的技术咨询、银行小额信贷和税收减免等各种优惠政策，把失地农民创业作为一项长远的目标来完成，增加失地农民创业的信心，从而提高其自主创业的效率。同时，“加强相关政策的宣传力度，政府等相关部门为失地农民定期开展就业、创业相关政策的宣传，并加大宣传力度，同时借助电视、网络等手段帮助失地农民深入理解就业优惠政策”，使失地农民能够积极主动进行创业，从而提高各项就业政策的贯彻落实。
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结语
随着内蒙古自治区城镇化发展速度的加快，大量土地被征用，势必导致失地农民数量增多，因而失去经济来源。由此，失地农民就业问题就关系到内蒙古自治区经济的发展和社会的稳定。政府作为社会管理的主体，在失地农民就业过程中作用不容忽视，解决失地农民就业问题是破解“三农”问题的核心。
促使失地农民实现就业，是经济稳步推进、农民生活富裕和创建和谐社会的有效途径。本文在解决失地农民就业问题上，需要加强政府的有关管理和服务，使各部门共同协作。通过多视角开展就业培训，增强失地农民的市场竞争优势；加快网络信息网络建设，完善就业服务体系；调整产业机构，加快经济发展，推动失地农民就业；加强对劳动力市场的监督和管理，提高失地农民在非农就业环境中的适应能力；探索多种灵活就业的形式，增加就业途径。因此，解决失地农民就业问题，就应该把失地农民的根本利益作为一切工作的重心，切实保障失地农民的利益，从而实现共同富裕。
在论文写作过程中，有关内蒙古城镇化背景下失地农民就业政府作用的研究是一项很系统的工程。由于学术水平有限，根据内蒙古的实际情况，只是从几个角度进行初浅的分析，在选取的样本和调查问卷设计以及资料的收集上不够全面，尽管努力考虑周全，但理论研究仍然不够深入，还需要在今后的学习和工作中不断的深入和完善。
参考文献（略）