我国政府购买公共服务的契约责任设计——以四川省遂宁市为例

第一章相关概念与理论阐述

第一节相关概念
一、公共服务
一般来说,公共服务是指基于公共利益的需要,公共部门运用所赋予的权力并调动公共资源向社会公众所提供的各项服务。提供公共服务是政府与生俱来的职责,使得政府部门的存在有了合法性基础。公共服务的形态多种多样,并不物品的属性为限制,包括科教文卫等无形产品,也包括市政工程、道路交通等有形产品。随着时代的发展与科学技术的进步,以及电子政务的需要,信息化服务也逐渐成为主流的购买项目。可见,公共服务的购买广度与深度是在不断拓展与创新的。公共服务具有以维护公共利益为目的、非排他性和非竞争性、供给主体多元化、服务内容动态化等特征。
即使政府在购买活动中发生了角色的转变,其在公共服务中的责任依然占有主导性的地位。登哈特认为,公共行政的核屯、问题是,一方面政府要以可能达到的最島效率提供公共服务;另一方面,政府必须对社会公众的要求和愿望作出回应。要解决这两方面的问题,必须把政府与市场的运作机制结合起来,形成良性互动,共同应对公共行政的核也使命。政府可以购买的公共服务涵盖了公共服务的大多数领域,有学者认为这是一种对社会福利制度的补充。其中医疗卫生、养老、社会工作与社区服务在购买服务的受关注程度中位列前三,此外,职业教育与特殊教育,文化艺术促进与传统保护,就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决,城市规划、环境及资源保护和其他政策咨询等,也非常适合通过购买服务的形式提供,但目前还未引起足够的重视。
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第二节理论阐述
一、委托代理理论
(一)委托代理关系的制度安排
新公共管理理论通过市场化的视角,为政府购买公共服务搭建了政社合作的基本框架,而委托代理理论进一步为政府在公共服务领域提供了治理;工具。为避免政府与社会组织间的爸作沦为政治符号,需引入经济学的视角审视送一问题。政府本质上虽然是公共服务的安排者,需要制定每项具体公共服务的质量标准、监督和评价程序,但并不必亲自生产这种服务。在政府购买公共服务的运行体系中,购买主体是政府,服务提供者是社会组织等服务供应商,服务对象以及最终的受益方是社会公众,呈现出三边的经济交换行为,因此本质上是一#委托代理关系。在政府购买公共服务这一命题下,政府是委托方,社会组织是代理方,公共预算制度与公共政策体系都需要做出较大的调整,因此需要在委托代理理论的指导下,采用契约方式来重构制度安排,以实现公共利益。
(二)委托代理关系的契约实质
公共服务中委托代理关系依托契约而成立,它是公共服务的提供者与生产者之间所达成的一种协议。这种契约关系的成立需要H个基本的假设前提首先,公共服务的提供者和生产者相分离,购买者与供应者的角色清晰界定,政府将各类公共服务经营和管理的权利委托给社会组织或其他服务供应商,代替自身直接参与到具体的活动中。其次,政府和社会组织在"理性经济人"的假设上都遵循追求自身利益的最大化的原则,双方的利益目标不尽然一致,因此必须依托权责明晰的委托代理合同,监督与约束代理人的斤为。第三,委托代理关系存在道德风险、逆向选择等隐患,委托方与代理方之间存在利益冲突,需通过构造契约形成委托方与代理方的良好互动关系。也就是说,就公共服务的提供而言,政府与服务供应商W契约为基础,确定了委托代理关系,代理人因此承担了事先约定好的契约责任。
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第二章政府购买公共服务的契约责任设计

第一节契约责任设计的理念
一、政府部门是契约责任设计的主体
首先,制定公共服务的蓝图是政府的职责。当直接生产服务的职责转到社会组织时,并不意味着责任也随么转移。市场不可能自发地提供公共服务,所以即使公共服务的供给实现了市场化,其前提也必须是公共管理者能够依据公众偏好,制定公共服务的目标、准则以及数量,如同企业依据消费者对于私人物品的偏好制定销售策略。在公共经济学的研究范畴中,如何确定公众偏好是一个核也问题,遗憾的是,至今也没有发展出比较有效的机制。政府部门必须明确自身在契约责任设计中的主体地位,其公共服务购买中的管理能力,体现在是否能担当好精明的买家、监管者、公共利益贯彻者多个维度的角色。公共管理者不仅需要监管社会组织是否严格执行项目,还需要关注服务对象能否切实在购买活动中受益。而确立公众偏好、制定公共服务的目标所带来的成本具有不确定性,政府仍需警觉,不可产生政府购买服务必然行之有效的幻觉。
其次,市场不具备提供公共服务的利益动机。众所周知,公共产品与公共服务具有非竞争性、非排他性的特征,市场很难像提供其他秘人产品与化人服务时那样尽可能优化品质并压制成本,限制受益范围。大多数的公共服务项目都具有长期性,即以充分的市场化并不会带来市场提供公共服务的充足动力,这种疲软的状态使得公共服务的供给难实现充分竞争。笔者认为必须正视这种现象的存在,才能更好的理解为什么契约责任设计的任务全权落在了政府的肩上。公共选择理论对市场不加批判地接受,但事实上充分竞争的市场在现实中是不存在的缺乏竞争的环境中,可替代的服务供应商的数量、契约管理与评估体系等,都会成为市场化发挥效益的先决条件,这在公共行政的实践中必须引起重视。
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第二节契约责任设计的要素
一、目标与规范
在进行契约责任设计时,必须明确其目标与规范。前文己经论述过委托代理理论、交易成本理论与不完全契约假设对契约责任设计所奠定的理论基础,这些理论与假设更好地明确了契约责任设计的目标。公共管理者应当根据社会经济发展的特点与需求,按照公益的基本价值取向,以购买双方能够切实履行合约为目标进行契约责任设计。
契约责任设计的规范主要体现在购买服务操作流程的规范。规范性是准确表达目标的必要条件,它规定了购买双方权责关系的呈现方式及履约评估方法,在度辑线索上还决定了接下来问责关系的明确程度和绩效衡量标准的适用性。
落在纸上的契约责任订立,要求推进政府与服务供应商之间权利与义务的规范。对公共管理者而言,在多重竞争、资源冲突的环境下确保契约规范性,是必须要面临的桃战。同样,服务供应商在政府的购买要求与自身行业标准中静旋时,也需要用规范性作为依据。例如,一些社会组织希望能在不影响其自身独立性的情况下获得政府的资助,它们应当同时对资助者和服务对象负责,在这种环境下,明确服务供应商的责任与政府的购买期望就尤为重要。合同中如果有清晰的职责描述与汇报关系,将增强契约责任制有效性。
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第H章案例硏究:四川省遂宁市政府购买公共服务中的契约责任设计....32
第一节遂宁市购买公共服务契约责任设计中的目标与规范...............32
一、契约责任设计的目标............32
二、契约责任设计的规范.............33
第二节遂子市购买公共服务契约责任设计中的问责机..............34
第四寞完善政府购买公共服务中契约责任的思考............44
第一节完善政府购买公其服务中契约责任的目标和依据.............44
一、完善契约责任的目标.................44
二、完善契约责任的依据..............44

第四章完含政府购买公共服务中契约责任的思考

第一节完善政府购买公共服务中契约责任的目标和依据
一、完善契约责任的目标
完善契约责任,根本目标是确保社会公众能够在购买活动中受益。西方学者研究发现,随着契约责任日益受到政府与社会组织的重视,可能会导致购买双方将过多的精力放在合约的签订以及绩效评估上,忽略服务对象本身的感受。因此完善契约责任的目标必须与购买公共服务的初心相一致,即政府部门、社会化组织织、社会公众的共同获益。
完善契约责任,是为了帮助公共管理者在每一次的购买活动中通过有效的监督、问责与评估,更好地做出购买公共服务的决策,使社会公众能够在这一过程中受益。如果效率低下、腐败滋生、机会主义横向霸道,购买公共服务就丧失了意义,而契约责任必须承担起杜绝这些问题的重任。
完全契约责任,也是为了推动公共服务购买双方的良好互动。在公共服务的契约化供给中,政府与社会组织及其他服务供应商之间能否形成良好的合作关系,同样取决于彼此的诚信度较低,任何一方失去诚信,都会影响购买活动中形成的公共利益。我国某些地方政府的诚信度不高,主要原因在于政府习惯于传统的系统内部的行放管理方式,轻视市场规划,缺少法律意识。全面推进公共服务购买之后,政府与社会组织形成了权利义务明确的契约责任关系,政府必须改变以往的行事方式,公共服务不能说停就停,说给谁就给谁做。推动公共服务购买双方的良好互动,是完善契约责任的基石。
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结语
政府购买公共服务,即政府负责安排资金与监督管理、依靠以社会组织为主的承接主体实际提供服务的运营模式,在海内外也已成为一种普遍而且日益通用的做法。公共服务购买的实质是公共服务契约化的提供方式。政府作为公共财政的支配主体,对于特定的公共服务项目,并不由自身直接提供,而是通过建立契约关系,社会组织作为公共服务的提供者,政府作为购买活动的出资与监管者,二者以合作互利为条件,巧同签订政府购买公共服务的契约。
契约责任既是一种制度安排,还是政府与社会姐织之间的良好互动机制,也是一种公共价值在合约上的具体实施的操作指引。在公共服务的供给体系中,政府与社会组织的关系具有决定性意义,它直接影响了公共服务的质量与数量。即使引入了竞争,也可能出现投机取巧或浑水摸鱼的行为,甚至出现以成本高于政府自身供给的情况。因此,必须完善购买活动中的契约责任设计,尽可能地避免公共服务供给程序中存在的缺陷,揭示政府购买服务发挥效力的前提条件,让公其管理者在实践活动中得到提醒,避免市场化模式的盲目使用而带来的损失。
参考文献（略）