我国网络募捐治理初探

一、 网络募捐及其治理概况

（一）募捐
所谓“募捐”即为募集善款和物资。从词语构成来看，“募捐”一般包括“募”和“捐两个方面。“募”就是“通过劝说，劝募进行宣传，通过这种方式使他人自愿将自己的钱财和物品捐献出来” 。“捐”指人们基于善心，采用某种特定的途径，把希望赠与他人的自己的物品和钱财送到慈善公益组织，由慈善公益组织对其保管并实施管理行为。募捐是一种社会救助方式，起始于劝募，因此首先必有劝募人，一般来说，作为劝募人，组织和个人皆可，但组织居多。劝募人通过发布一定的募集要约，详细说明劝募的缘由、目的、具体做法，并同时进行动员。动员是募捐最重要的环节之一，通过采取多种宣传方式，使社会公众的态度、价值观、期望向着募捐要求和目的倾斜。被动员的人此时成为捐赠主体，进行钱、财、物的捐赠。募集充足善款和物资后，劝募人将根据劝募要求把劝募所得用于特定的人和事，因此而受益的称为“受益人”。因此，一般来说，一个完整的募捐行为涉及到劝募人、捐赠人、受益人三方主体。但有时，劝募人和受益人身份会发生重合，导致只存在捐赠人和受益人的现象。
改革开放之后，我国的慈善募捐事业获得了一定的经济和政治基础，然而人们也逐渐认识到，以我国的经济实力，根本不足以只靠政府部门来实施社会救助活动，于是人们试图在慈善领域引入民间力量，“开始尝试在社会上募集慈善资金”。1994 年 4 月，中华慈善总会在首都北京成立，它是新中国成立之后第一个全国性非营利公益社会团体。从此以后，各地都在筹备、组建规模不一的民间慈善组织，发动社会各界力量赈灾救难，开展各种募捐项目。在各种力量的支持下，我国募捐事业取得了一定的成就。2008 年受自然灾害频发的影响，募捐总额达到1070 亿元；2010 年在西南五省市干旱、吉林洪灾、广东茂名“9.21”洪灾的影响下，社会募捐总额达到 1032 亿元；在经历了 2011 年郭美美风波之后，2012 年社会募捐总额与2011年的水平基本持平，为889 亿元。从捐赠主体来讲，企业仍然是主要的捐赠力量，但 2008年个人捐款占捐款总额的54%，首次超过大陆地区企业。
长久以来，我国的募捐领域几乎由红十字会和慈善机构完全控制，而在 2013年这个局面却发生了变化，壹基金这个来自民间的公募基金会在庐山赈灾刚启动时，爆发出惊人的力量，一天的募捐总额超过红十字会这个“业界老大”。“民间组织领跑我国公募市场，‘国进民退’现象首次显现。”而在2012年，云南省政府也宣布全面退出公益慈善募捐市场（除发生重大灾害外），这也为未来募捐市场的发展指明了方向。

（二）网络募捐
募捐的动员方式具有多种，包括通过报刊、电视、广播等渠道，把劝募的信息向外公布。而随着互联网的兴起，人们的生活方式、交流方式己经大为改变，利用网络进行工作、生活和学习成为人们的基本技能，网络也在这种环境下应运而生，成为募捐使用的渠道和工具之一。网络动员进行救助首次出现于1994年清华大学学生铊中毒事件中的网络救助，它使国人第一次认识到互联网对于动员社会资源进行求助的重要作用，从此，网络救助成为许多重症患者获取社会救助的重要手段。由于网络具有信息传达及时、沟通范围广而顺畅的热点，2005 年陈易“卖身救母”等网络募捐典型事件相继出现，并不断在全国蔓延，网络募捐成为一种新兴的社会募捐方式和救助方式。
网络募捐，是指由个人或组织为了救助的目的，通过网络这个媒介，向公众发出倡议，接到倡议的网民根据网络上的求助信息，利用第三方网络募捐平台向需要帮助的人提供捐助的一种慈善募集捐助行为。网络募捐包括发起人、捐赠人、受益人三方。发起人（包括网民自己、企业和慈善组织），主要通过微博、MSN、天涯社区和公益网站进行求助信息的发布。募捐者获得信息后，登录相关的网络募捐平台（包括新浪微公益、腾讯平台、E公益平台等）进行在线的捐赠和支付。最后，根据所得善款，网络募捐平台进行善款的管理，使受益人获得帮助。在这个过程中，网络募捐平台是网络募捐的重要主体。我国现有的网络募捐平台一般由网站、第三方支付企业和公益机构如基金会等联合建立，负责款项的募集、管理、相关信息的披露、公开。
与传统募捐方式相比，网络募捐是伴随互联网而生的新生事物。鉴于我国慈善法律法规的不健全和慈善事业发展专业化水平低等原因，网络募捐的存在和发展呈现出非规范化、非专业化等态势。一般，网络募捐不是由官方规定的统一的慈善机构来发起并组织实施。我国对其慈善主体的审批也未有规定，未使其成为国家法定的一项社会救助项目，它只是人们基于善心的一种自发的行动，这种行动借助网络这个渠道来进行，“发起者通常不具备法律上能进行公益事业的主体资格”。但随着慈善社会实践的发展，近年来，也陆续有民间社会组织、专业慈善组织和企业成为网络募捐的发起主体，这主要是因为网络募捐具有独特的优势。

二、我国网络募捐治理的现状及存在的问题

谈治理必定涉及到多元主体，本文谈网络募捐治理现状，也取治理之一角度，从网络募捐中不同主体出发谈网络募捐，从不同主体的现状窥探中国网络募捐治理的现状，网络募捐治理涉及的多元主体主要包括政府、公益组织、网络募捐渠道和支持性机构、企业和个人。

（一）政府以监管为主，职能缺位
1.政府在治理中的现状
作为资源分配的权威和公共权力的行使者，政府是网络募捐治理中最重要的参与主体之一，在网络募捐社会环境营造、网络募捐监管、指导、管理社会组织方面都具有重要作用。首先，我们对本文的政府概念进行界定。马克思主义认为：“政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。”政府有广义和狭义之分。广义上的政府是掌握公共权力的国家机关的总和，包括立法、行政、司法机关等。狭义上的政府则单指行政机关。本文认为的政府是广义概念上的政府。
中国政府在网络募捐治理中呈现政府主导和政府缺位、越位，双重情况并存的现状。在政府主导方面，主要表现为对社会组织的绝对控制性和募捐善款的资源支配性。
目前，我国政府对社会慈善组织的管理，主要依照的法律法规有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》。“其管理制度安排，可总结为‘归口登记、双重管理、分级负责’制度”。
所谓“归口登记”即在我国，民政部是我国慈善社会组织登记并颁发法人登记证书的唯一主体，其他任何部门都无此权力。我国《基金会管理条例》第六条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关”。《社会团体登记管理条例》第六条规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”“双重管理”指每一个慈善组织在登记时，需要获得登记管理机关和业务主管单位的批准。 “分级负责”则是全国性的由国务院的登记管理机关和相应的业务主管单位负责监管，而地方性则由地方相应登记和管理机关负责监管。在2013年，社会组织注册登记制度进行了改革，国家发改委推出了允许公益慈善组织直接登记注册的改革政策。虽然去除了门槛上的硬性要求，但软约束还是存在，政府对慈善事业发展上还是进行绝对控制。在网络募捐过程中，政府对网络募捐主体要求进行了界定，并通过对社会组织的监管实现对网络募捐一定程度的监管。与此同时，在网络募捐中，政府有时还对募得资金、款项进行接收管理。如 2010年青海玉树地震后，《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，规定募捐所得慈善资金，需全部拨付到青海省政府，由青海省统筹安排使用。

（二）公益组织公信力缺失
1.公益组织在治理中的现状
公益组织在网络募捐治理中一般以发起人或项目运作者身份出现，涉及信息的发布、募捐的组织、善款的管理等工作。公益组织因具有共同的目标，集体行动的倾向，有明确且正式的规章制度约束而在网络募捐中具有“组织性”的优势，但也遭遇自身发展不足和公信力危机。大多公益组织在网络募捐中最后都会因自身公信力问题被冠之以“欺骗者”或“诈捐者”，如陷入信任危机的“青海格桑花教育救助会”就是其中典型代表。
2.公益组织在治理中存在的问题
第一，公益组织自身存在的问题。 首先，身份尴尬是当前网络慈善组织发展的重大困扰。前文可知，我国目前官方认可的慈善社会组织登记难度依然不低，因此，我国现有的官方慈善组织仅占慈善社会组织中的小部分。伴随网络慈善和募捐的快速发展，现有公益组织大多是未经登记的非官方组织，遭遇身份尴尬，在合法性的取得、公信力的获得及政府保障和支持方面都步履维艰。据不完全统计，我国的慈善组织至少有 60 万个，而其中正式登记注册组织数量只是 16 万左右。而对于伴随网络兴起的虚拟组织，就更是未有相关管理规定。对官方登记社会组织来说，身份尴尬带来与政府关系过于紧密，社会组织行政色彩过浓。对未登记社会组织来说，身份尴尬则直接导致社会组织自身和网络募捐的“合法性危机”，政府监管处了“够不着”的状态。《2011 中国公益事业年度发展报告》就曾提到过，“中国网络劝募的发展最大限制在于网络劝募主体资格的认定”。
其次，管理制度上的混乱。主要表现在从业人员素质低下，组织运作不专业。我国公益组织普遍缺乏专业化人才，进而导致组织的专业化能力的不足。学者范宝俊、于学廉曾对我国慈善组织发展现状进行统计，如表2.1和2.2所示：


三、我国网络募捐治理存在问题的原因分析.................30
（一）政府角色定位模糊...................30
（二）公益组织自身发展不足，与政府关系模糊.......................31
四、 我国网络募捐治理模式的构建................................34
（一）我国网络募捐合作共治模式的提出和优势.......................34
1.合作共治模式的提出..............................................34

四、 我国网络募捐治理模式的构建

网络募捐作为中国公益事业新形式，对动员社会资源，发展社会慈善事业，完善社会保障体制具有重要作用，是中国慈善事业发展的有益补充。从前文分析可知，我国的网络募捐治理涉及政府、公益组织、网络募捐渠道和支持性机构、企业和个人等多主体，各主体在治理中都存在一定的问题，或主体角色定位不明、或未处理好与其他主体关系等。因此，解决中国网络募捐中存在的诸多问题，也势必要从各主体入手，充分考虑各方利益、权限、诉求等，试图构建一个多方合理有效参与、权责明确、积极行动的治理框架。本文结合时下热门的公共管理学治理理论，尝试回答如何构建网络募捐治理的有效模式，促进中国网络募捐事业的健康发展。

（一）我国网络募捐合作共治模式的提出和优势
1.合作共治模式的提出
传统官僚制下的社会管理方式强调，政府是社会管理中心，直接负责社会公共服务的提供和社会事务的管理，政府理所当然是公共领域的最重要甚至是唯一代表。这直接导致了公共物品供给的政府垄断模式，社会力量被压制，政府负担过重，伴随社会不断发展带来的社会需求的扩大，“政府失灵”现象出现，表现在公共服务领域，社会陆续出现交通拥堵、环境污染加剧、失业增多等诸多问题。
面对此，一方面，社会公众强烈呼唤政府回应诉求，变更政策，改革创新；另一方面，政府自身也急需改变不适宜的单一治理模式，满足社会多元化需求，维护自身合法性。在此基础上，治理理论应运而生。
所谓 “治理”，全球治理委员会认为：“治理是个人和制度公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合”。具体来说，治理强调在政府与民间、公共部门与私人部门之间建立起一种合作与互动的关系，倡导多元主义的思维方式，主张多元主体成为合作人，以平等协商、合作、伙伴关系来促进社会公共问题的解决。

结语
总而言之，网络募捐事业正处于快速发展阶段，同时，在其发展过程中也暴露其许多的缺陷和不足。但我们可以肯定的是，随着互联网的发展和普及，网络募捐必将成为中国慈善事业的新方式。因此，今天我们从治理角度浅谈中国的网络募捐问题，具有一定必要性。我们相信，中国网络募捐事业的发展，必然会在政府、公益组织、募捐渠道和支持性机构和企业、个人的支持和合作共治下，迎来新的辉煌。
参考文献（略）