整体性治理角度谈谈县级政府社会管理体制创新问题

第一章本项研究的理论工具：整体性治理理论阐释

伴随着我国社会经济的发展，特别是工业化、城镇化、信息化和农业现代化化的发展，社会问题变得越来越复杂多变。县级政府作为中国政府的“结点”，实质上承受的转型压力要比其他层级的政府更大。面对环境的复杂性、问题的棘手性，在政府组织分工日益专业的情况下，县级政府与上级政府、下级政府，县级政府各部门间的关系日益破碎。在原有机构庞大、人员臃肿、适应性差的境地下，县级政府内》外协调能力的缺失使越来越多的社会问题得不到解决。面对这些问题，运用整体性治理理论对县级政府社会管理体制进行重新梳理，打造具有系统性、整体性、协调性的治理体系不失为一种有效的办法。

一、整体性治理理论的产生背景
（一）新公共管理运动举步维艰
西方国家在世纪后期开展了“新公共管理运动”，以求化解传统官僚制带来的效率低下、成本过高等问题，试图建立一个市场化、分权化的政府组织模式。然而，新公共管理并没有突破传统官僚制的“桎梏，依旧是在层级式政府模式中“打转”。降低国家福利负担、政府运行成本等做法不仅没有使政府运行效率得到本质性的提升，反而使社会公正等问题更加突出。登力维对美、英、澳大利亚、新西兰以及荷兰等新公共管理运动较为活跃国家的研宄发现，这些国家的公共管理系统己经发生了一种意义深远的变化，在分散化管理、竞争和激励机制等方面都存在着较为严重的缺陷。无论是在学界还是在政府部门占主导的治理理念新公共管理己经寿终正寝面临着被淘汰的境地。这与新公共管理的理论要义和实践结果有着密切的关联：
其一，新公共管理理论本身忽视了公共利益。在新共管理的视野中，公民类似于顾客，政府则被比作市场，政府和个人都能够根据他们的自身利益做出选择。这种论调是建立在经济人的假设之上的，忽略了公共利益对决策的影响，使政府的合法性和社会秩序运行的基础受到了挑战。而且，就公民和顾客而言，他们的需求和角色都是不相同的。希克斯曾将顾客、公民和纳税人三者的角色和要求进行了比较，见表1-1。由此可以看出，对“公民”理论定位的不同将直接影响政府治理变革的走向。这也是为何许多学者批评新公共管理縮小了政府责任范围，忽视了公平、正义、维护民主规范的重要原因。


二、整体性治理理论要义
（一）整体性治理针对的主要问题
在整体性治理的语境下，其所针对主要问题是“碎片化”和“棘手性”。对于县级政府社会管理体制而言，“碎片化”的表述更为贴切，“棘手性”问题只是县级政府社会管理体制面临的外部环境特质。因此，本文主要针对“碎片化”这一概念进行阐析。
在政府组织运行中，碎片化不仅仅表现在目标和手段的冲突上，而且还表现在利益关系、职能划分、政策制定、责权划分、资源流动、地域群体等多个方面，较为常见的是利益关系、职能划分、政策制定上的碎片化：其一，利益关系的碎片化。正如前文所述，“碎片化”在社会层面上表现为利益的多元与分化。政府组织、社会组织、企业和公众都有一种“自利行为”，如果每一个主体都从自身需求出发而不考虑社会整体，那么政府组织间、组织和个人间的裂痕就难以避免。长此以往，政府组织间的相互争夺和责任转嫁等问题将愈演愈烈，社会信任存量将不断降低，社会矛盾和社会风向将得不到妥善的解决。应该说，利益关系的碎片化并不是新公共管理所必然带来的，但是市场化、功利化的政府作为确实加剧这种分化与冲突；其二，职能定位的碎片化。从对国外的理论综述中我们可以看出，政府治理模式是伴随着“国家一市场一社会”关系的调整而变革的。一般而言，政府治理模式的变革往往滞后于社会环境的变化，这就可能导致政府职责功能的碎片化，落入“只重分工而缺乏整合”的不清不楚的状态。事实上，职能界定的不清会导致政府治理边界的不明，各公共主体之间责任的“模糊化”，难以形成共同的合力。假如治理主体在错误的范围行使了错误的职权，往往会导致较为严重的结果，带来“制度性风险”；其三，政策制定的碎片化。

第二章我国县级政府社会管理体制的历史演进及碎片化审视

新中国成立以来，我国县级政府社会管理体制伴随着社会经济的发展而不断变革，逐步从一元管控式社会管理体制转向多元治理式社会管理体制，取得了一些成绩。但随着社会环境的日益复杂，县级政府社会管理也遇到了一些问题和挑战，突出地表现为“碎片化社会管理”。本章将在梳理我国县级政府社会管理体制演进历程和特征的基础上，运行整体性治理中关于“碎片化”的理论分析当前县级政府社会管理体制存在的问题及所造成的危害。

一、县级政府社会管理体制的历史演进
我国实行的单一制的社会管理体制，也即行政组织按照“中央一省一市一县”的纵向分层，上下层业务性质和与同层其它组织的关系类似，只是管辖的公共事务的范围逐层缩小。因而，县级政府社会管理体制发展是与我国社会管理体制的演化同步的。对我国社会管理体制演化历程，有研究者认为大体可以划分为“两个阶段，如张立荣从计划经济体制和市场经济两种不同经济体制出发，认为社会管理体制大致可以分为两个时段及两种范式，即建国到改革开放前的“全能型政府治理范式”和改革开放以来的“新的政府治理范式”也有的学者认为经历了“三个阶段”，如李国青认为我国政府社会管理体制经历了‘‘政府一单位”制为主、“政府一街居制为辅一“政府一社区”制与“政府一单位”制并存一“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的演变历程还有的学者认为经历了“四个阶段”，如何增科认为我国社会管理体制经历了传统模式形成巩固阶段、传统模式解体阶段、现代社会管理体制奠基阶段、现代社会管理体制自觉建构阶段。
应该说，不管依循何种方式划分，大部分学者是赞同我国社会管理体制是与经济体制、政治体制变革的深入相适应的。为了更加细致的描述我国县级政府社会管理体制的演化，本项研究主要借鉴了“四阶段说”的观点。


二、县级政府社会管理体制的“碎片化运行表征
如前文所述，我国县级政府社会管理体制己经发生了变革，朝着多元主体共同参与治理的局面发展。但在社会转型和经济转轨尚在进行的情势下，我国县级政府社会管理体制依旧存在较多的问题，突出的表现为“碎片化”。我国县级政府社会管理体制“碎片化”是指县级政府及其辖区内的乡镇政府、企业、社会组织、人民群众等管理主体在权力、功能、层级等方面上存在彼此交叉、职权不清，在社会公共事务管理中缺少协调的一种状态。从整体性治理理论视角来看，这种碎片化的本质是目标与手段的冲突，是各种政策的相互分割，这一方面源于县级政府社会管理目标不清，另一方面也源于缺乏目标实现的动力来源。结合我国县级政府社会管理运行的状态，借助整体性治理理论的视角，笔者认为当前县级政府社会管理体制碎片化运行的特征表现在以下五个方面。
（一）职能碎片化：县级膽社会難的定位不明
按照市场经济的要求和我国发展的需要，建立现代化的社会管理体制首先要明确政府职能，也即政府应当扮演哪些角色。从世界范围来看，政府特别是地方政府一般都扮演公共产品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序的维护者，只有这样才能有效的避免“市场失灵”和“政府失败”，推动社会经济的协调发展。具体到县级政府，也应当积极扮演这五种角色。但是，由于我国市场经济还不够完善，县级政府社会管理职能在定位上仍存在一些缺陷，而且这种缺陷在社会转型的刺激下显得更加复杂，呈现出职能“分散”的状态。具体而言，有以下三个方面的表现。
1.职能越位，政府依旧扮演“生产者”的角色
在现实生活中，县级政府社会管理的过程实质上就是为本辖区内群众提供公共物品和服务的过程，大到经济政策，小到垃圾处理，既有有形的，又有无形的，包罗万象，涵盖了不同的人群。然而，政府到底该提供哪些服务，在那些领域内发挥作用，通过何种手段提供服务，又如何在“政府一市场一社会”的张力间取得一种平衡，这些困惑一直伴随着县级政府的改革。从本质上讲，这些困惑也就是政府角色定位的问题。关于这一问题，澳大利亚著名公共行政学家欧文休斯曾经将政府的角色划分为公共物品和服务的生产者、公共物品和服务的提供者、公共物品和服务的安排者三种角色“生产者也就是政府亲力亲为地生产公共产品和服务，政府既“掌蛇”又“划桨”；“提供者”是指政府不直接介入公共物品的生产过程，但是会对公共服务进行控制；“安排者”是指政府委托给其他组织或个人为公众生产公共物品，政府只起选择权。就我国县级政府在社会管理中的表现而言，大部分都扮演着“生产者提供者安排者的“复合者”的角色，而且很多时候直接干涉到公共物品的生产过程，这表现在：

第三章我国县级政府社会管理体制“碎片化”运行的生成机理............72
一、环境因素：社会转型带来“棘手性问题.........72
第四章国外地方政府社会管理旳实践经验及启示.........94
一、国外地方政府社会管理的实践经验.....94
第五章我国县级政府社会管理体制整体性创新策略探究.......109

第四章国外地方政府社会管理的实践经验及启示

发达国家的发展史，很大一部分是对社会管理的改革史气从近代到现代，发达国家不断的进行实践摸索，使社会管理基本适应了生产力的发展要求。这不仅实现了经济的有序和平稳发展，更积累了丰富的社会管理经验。当前，我国正处在和谐社会建设的过程中，创新社会管理、建立科学合理的社会管理体系显得尤为重要。英国、美国、日本和新加坡作为发达国家，其地方政府社会管理的改革和建设无论是在广度、深度上，还是在力度和方向上，都有独到之处，如英国实行行相对保守的社会管理政策、美国秉承较少干预的社会管理传统、日本社会管理深受东亚文化圈影响体现出传统与现代交融的特点、新加坡基层社会管理中讲求高效和廉洁等。本章将通过对上述国家社会管理特色和经验的梳理和总结，探讨对我国县级政府社会管理体制创新的启示，力求对我国县级政府社会管理创新提供借鉴。

一、国外地方政府社会管理的实践经验
（一）英国地方政府社会難的实践经验
英国地方政府包括郡（郡级市、大伦敦郡议会）、自治市镇（城市以及农村区议会、和教区或社区议会三个层级，其社会管理的历史源远流长。现代以来，英国地方政府社会管理的实践先后经历了“合同型政府”、“竞争型政府”、“授权型政府”和“合作型政府”等几次典范的变迁。所谓“合同型政府”，是指20世纪80年代把公共服务项目外包给私人部门的做法；“竞争型政府”则是在“合同型政府”的基础上，引入竞争机制，这种竞争既包括私人部门之间的竞争，又包括政府与私人部门、政府与志愿组织甚至与其他政府部门之间的竞争；“授权型政府”是指地方政府不再直接提供公共服务而是把重点放在授权上，通过授权来激发私人部门、志愿组织等来提供公共服务；而“合作型政府”旨在整合政府部门与非政府部门的力量以形成公共事务的无缝隙化治理，它将公共部门、私人部门和自愿组织等联合起来，跨越组织边界进行工作，从而达到一个共同的目标。

第五章我国县级政府社会管理体制整体性创新策略探究

为了破解县级政府社会管理体制“碎片化”运行难题、实现整体性创新，需要以整体性治理理论为思维工具，以党的十八届三中全会提出的“系统治理”、“依法治理”、综合治理”、“源头治理”要求为根本遵循。具体而言，笔者从“科学理念”和“主要着力点”两个维度探究创新县级政府社会管理体制的基本策略。

一、创新县级政府社会管理体制的科学理念
长期以来，正是因为理念不明、方向不清、缺乏系统关怀等问题的存在，我国县级政府社会管理体制运行才会出现碎片化”的状态。因而，不管是从整体性治理的意蕴出发，还是从变革的现实考量，对于县级政府而言，社会管理体制创新首先应当树立正确的价值理念，而后才能有效地实现建制。所以，县级政府社会管理改革的当务之急是在充分把握社会管理规律、面临的困境的基础上，建立与经济社会协调发展目标相统一的改革理念，寻找创新的“原点”。
关于以何种价值取向去指导当前县级政府社会管理创新的问题，仁者见仁，智者见智。但就笔者看来，不管是何种价值观念，必须做到工具理性和价值理性的统一。在以往的社会管理改革中，改革者更多的是注重改革的价值理念和价值目标，如提出民主、民生、廉洁、法制、公正，也基本形成了“以人民群众满意为根本目标”、“加强顶层设计”、“系统改革”、“转变政府职能”等关键共识。这无疑对推动我国县级政府社会管理体制改革、创新具有重要的意义，也有利于社会主义初级阶段总目标的实现。但是，价值层面上的普遍号召并没有引起工具层面上的普遍反映，也即宏观指导思想和微观操作理念出现了脱节。而作为理性选择行为取向，任何价值取向都指向一定的价值目标，都是价值目标和工具意义的价值目标的集合，缺一不可站在这种立场上进行思考，笔者认为应当从宏观和微观两个层面树立县级政府社会管理体制创新的理念。
参考文献（略）