中国海上搜救管理体制创新研究——基于治理理论的视角

1绪论

1.1研究的缘由与意义
众所周知，海洋与人类的命运息息相关、休戚与共。人类的生存和发展，世界文明的兴起和繁荣都与海洋有着密不可分的关系。海洋面积亿平方3.62公里，占地球表面面积约5.1亿平方公里的71%，它不仅是人类赖以生存的地球的主要组成部分，也是许多国家或地区的重要组成部分。据统计，全世界大约有1/2以上的人口，200多个人口在100万以上的大城市中的3/4，以及70%的工业资本集中在沿海地带。人类社会发展的历史雄辩地证明，海洋不仅是人类生命的摇篮，为人类生命的诞生、进化与繁衍提供了不可或缺的条件；也是人类社会实现永续发展的支持系统和物质保障，为解决人口膨胀、资源短缺、能源危机、环境污染、生态恶化等一系列严重影响和制约人类的生存、繁衍和发展的问题提供了极为可靠的出路。
正因如此，人类很早就认识到了海洋的重要性。早在公元前5世纪，古希腊著名政治家伯里克利（就曾说过：“陆地和海洋，每部分对人类都是珍贵和有用的。海洋的任何地方都可以受你的支配，不单是你的权力所及之处，也包括其他地方，只要你决心向前。”随着时代的发展和科学技术的进步，海洋对人类的影响越来越大，人们对海洋的重视程度也越来越高。19世纪末美国海军理论家阿尔费雷德赛耶马汉（曾经断言：“在整个历史上，控制海洋是决定一个国家的领导地位和繁荣的主要因素，同时也常常是决定一个国家存亡的主要因素。’’历史也反复证明，谁拥有海洋，谁就能在世界上拥有举足轻重的地位。进入现代以来，人类对海洋的认识更是达到了一个前所未有的新高度。在21世纪这个属于海洋的新世纪，海洋不仅是各国（地区）联系和交往的重要纽带，也是各国地区）竞相争夺的焦点所在，许多国家（地区）都视海洋为战略重地和未来希望，制定了立足海洋、面向海洋、开发海洋、向海洋进军的国家发展战略，各国（地区）围绕海洋展开的争夺和斗争风起云涌、空前激烈。

1.2论文的内容与结构
论文分为绪论和主体两部分，其中主体部分共六章：
“绪论”部分。着重围绕中国全面深化改革和加快实施海洋强国战略的新的形势任务对中国海上搜救提出的新的要求和挑战，论述开展课题研究的背景与动因，介绍研究的目的、思路和方法，同时对中国国内治理理论和海上搜救的研究现状进行综合分析和客观评价，阐明课题研究的意义与价值。
第一章，“问题的提出”。除了运用公共管理理论对海上搜救和海上搜救管理体制这两个研究所涉及的核心概念进行认识、理解和界定，重点从政府、市场、社会关系的视角，分析中国现行海上搜救管理体制存在的突出问题及其产生原因，进而指出造成这些问题的根源在于传统的政府一元管理模式。
第二章，“治理理论：一个新的理论工具”。阐述治理理论的产生背景和主要内容，辨析治理与统治的区别，并从中国海上搜救管理体制面临的内、外部环境变化出发，对治理理论在中国海上搜救管理体制创新中的适切性进行分析。
第三章，“历史回望：中国海上搜救管理体制的历史演变”。循着中国现代海上搜救确立以来的历史沿革，对中国海上搜救管理体制的演变过程进行阶段划分，并分析各个发展阶段的基本形态与主要特点，以寻求其变迁规律。
第四章，“国外镜鉴：国外海上搜救管理体制的有益启示”。主要介绍美、英、法、澳、日等在国际航运服务或国际海上贸易方面有重大影响的西方主要发达国家的海上搜救管理体制，并通过对其共同特点的归纳、分析，梳理、总结出对中国海上搜救管理体制创新具有重要借鉴和参考价值的成功做法和有益经验。
第五章，“未来前瞻：中国海上搜救管理体制的创新对策。阐明中国海上搜救管理体制创新的内涵特点、影响因素、基本原则，继而运用治理理论，针对中国海上搜救管理体制存在的突出问题，提出改革创新的措施。
第六章，“结论与讨论。对研究的主要观点进行进一步的总结、归纳、提炼，阐述、分析研究存在的不足，并对未来的研究作出展望。

2问题的提出

2.1基本概念的再认识
2.1.1海上搜救：基于公共物品理论的阐述
进入现代以来，一方面，得益于科学技术的迅猛发展，船舶建造工艺不断改进、船用设备持续更新、海上通信手段明显改善，船舶技术条件发生了前所未有的优化，海上交通运输的安全环境总体上得到了相当大程度的改善；另一方面，随着冷战的结束，海洋对人类社会发展的重要作用日益突出，海洋便捷的航运功能、储量丰富的资源和能源为人类社会尤其是沿海国家（地区）的经济社会发展提供了源源不断的动力，使得人类对海洋的重视与日俱增，人类在海洋中的作业和活动也日益频繁，加上受到自然条件、交通环境、船员操纵能力和船岸管理水平等诸多因素的影响，海洋仍然是一个充满危机的场所，①海上交通事故不仅不可避免，而且有时候易发、多发、频发，给人类社会带来了重大的损害，甚至是灾难。因此，对海上遇险的船舶和人员开展及时、迅速、有效的搜救，从而最大程度地减少乃至于避免海上人命财产和海洋环境资源的损失，就显得极其重要和迫切。
根据上述界定，海上搜救的主要作用可以归结为以下三方面：
①保证海上人命安全。这是海上搜救至为重要的作用，也是海上搜救得以存在的根本原因所在。无论是国际公约，还是中国法律，都明确要求国家政府和岸上的各有关机构、船舶必须尽自己的最大努力，采取一切可能的措施对海上遇险的一切人员进行义务救助，以最大程度地减少人员伤亡，减轻他们的痛苦。这是因为海上交通运输在人类社会的发展、进步中扮演着异常重要的角色，然而，它又是一个充满了挑战与危险的行业，海上各类从业人员和旅客遭遇生命危险的概率远大于其他的行业，因此，作为海上交通安全最后一道防线的海上搜救，必须首先肩负起保证海上遇险人命安全的神圣职责。
②保护海洋环境清洁。船舶遇险的情形多种多样，包括有船舶碰撞、触碟、搁浅、倾覆、漏水、失火、爆炸、沉没、灭失、遭遇冰灾或风暴的袭击、重要属具损坏、船体破裂以及人员落水等。②由于船舶航行于海上，诸多的船舶遇险情形都极有可能会“城门失火，殃及池鱼”，给海洋环境资源造成不同程度的威胁或损害，尤其是由于船舶遇险所引发的船舶溢油污染事故，严重的甚至会对海洋环境资源造成无法恢复的永久破坏。所以，从这个意义上讲，对海上遇险船舶进行及时、迅速、有效的搜救，既是保证海上人命安全的必然要求，也是保护海洋环境清洁的客观需要。一旦发生海上突发事件，海上搜救进行得越及时、迅速、有效，对海洋环境资源的损害程度就越轻，反之亦然。正是基于这样的原因，为了有效保护海洋环境和海洋资源，中国政府明确将防治船舶污染海域乃至整个对海洋环境的救助纳入海上搜救的范畴。

2.2当前问题的新思考
改革开放30多年来，为了适应经济转轨和社会转型的要求，经过各方积极的探索，中国初步建立了政府主导、企业协同、社会参与的海上搜救管理体制，对于发展社会主义市场经济条件下加强海上搜救工作、保障海上人命财产安全、保护海洋环境资源发挥了重要的支持、依托和保障作用。但是，也必须清醒地看到，中国现行海上搜救管理体制仍然还存在诸多亟待解决的问题，严重制约着海上搜救工作的进一步完善和发展。及时、妥善、有效地解决好这些问题，是当前和未来一个时期中国海上搜救管理体制创新面临的重要课题和艰巨任务。
2.2.1政府、市场、社会共享权力、共担责任的组织结构尚未形成
中国改革开放的过程实质上是国家与社会功能逐渐分化的一个过程，这一分化过程不仅直接导致了政府系统内部的关系变化，也直接导致了政府与外部系统，即政府与市场的关系、政府与社会的关系等的变化。与之相对应，在改革开放的推动下，中国社会逐渐形成了三个相对独立的子系统，卩：以党政组织为基础的国家系统、以企业组织为基础的市场系统、以社会组织为基础的社会系统。②社会结构这一深刻变化同样在海上搜救的运行基础和外部环境上全面反映出来，中国海上搜救管理体制为了应对和适应这些变化发生了相当大程度的调整，以政府一元参与、大包大揽为主要标志的旧的管理体制逐步被打破，取而代之的是国家政府、市场主体和公民社会组织共同参与的基本适应于社会主义市场经济体制要求的新的管理体制。然而，对于所谓新的海上搜救管理体制来说，尽管参与主体出现了多元化和多样化的发展趋势，但国家政府仍然被视为不容置疑的海上搜救的唯一主体，至少处于单一主体的地位上，其他参与主体则被置于被动的配合和执行的地位，彼此远未形成良好的民主、合作、互动关系。

3治理理论：一个新的理论工具...........46
3.1治理理论兴起的背景........46
3.2治理理论的主要内容.......51
4历史回望：中国海上搜救管理体制的历史演变........69
5国外镜鉴：国外海上搜救管理体制的有益启示.........93
5.1美国的海上搜救管理体制.........93

6未来前瞻：中国海上搜救管理体制的创新对策

前中共中央总书记、原中国国家主席江泽民曾经透辟地指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”创新是社会发展进步的决定性因素，这是为人类历史实践所反复证明了的客观规律。在自然经济社会，人类的生产与生活在极其有限的范围和空间内发展着，即使有创新，那也是微小的、艰难的、缓慢的，历史只是简单的循环。进入现代社会，为了适应急剧变动的一切社会状况，创新成长为经济社会发展的主导力量，只有创新才能生存与发展。
但也必须正视，尽管中国海上搜救管理体制总体上是合理的，是基本适应社会主义市场经济发展要求的，但正如前文所述，由于深受以政府为中心的传统的公共管理理念、价值取向和公共服务提供方式的影响，它依旧是一种高度依赖于政府、以政府一元管理为主要特征的传统的公共管理体制。随着经济社会尤其是海上交通运输的持续发展，中国现行海上搜救管理体制的弊端和局限性将日益凸显出来。在日新月异的形势和任务面前，如果坚持守成而不锐意创新，它势必成为制约海上搜救乃至海上交通运输发展的桎梏。

7结论与讨论

这是一个风云激荡的变革时代。对于我们所处的这个时代而言，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例”。
在这个以全球化和民主化为最主要特征的时代，我们同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序。如托克维尔在《旧制度与大革命》一书中，分析法国大革命之所以没有带来自由，反而是更加中央集权的政治时所透辟指出的那样，“他们（革命者）利用了旧制度的瓦碌来建造新社会的大厦”我们这个时代所需要的这种新的公共权威和公共秩序同样不可能由传统的国家政府来创立，只能通过新的技术工具、组织框架和理论范式来实现。正是基于这样的原因，自上世纪80年代开始，一场席卷全球的公共管理改革运动风起云涌、方兴未艾，一直持续了20多年，至今未见消退的迹象。可以这样说，一个公共管理体制只要不够完美，人们就会持续不断地寻求理想的形态。
事实也如此，各国的公共管理体制都处在不断变动之中。各国公共管理改革既是对前期行政管理实践的自觉反思，又是对新时代社会转型的能动适应。从各国公共管理改革的实践来看，虽然它们各有侧重，釆取的策略和技术手段也有所差异，但累计出一系列可资比较借鉴的新的公共管理的方式与技术。可以肯定的是，各国公共管理改革所导入的这些新的理论工具或政府之“箭，是人类共同的文明成果，可供其他国家在改革中借鉴使用。
我们也必须深刻地认识到，与中国正在发生的巨大而深刻的社会变迁、中国公民日益强烈的民主追求和国际环境越来越复杂多变相比，上述变化仅仅是一个良好的幵端，中国公共管理仍然存在许多明显的误区和缺陷。其核心问题在于，没有正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府过强、市场扭曲、社会太弱的局面长期得不到解决，经济与社会发展表现出“政府密集”的特点。当前，中国改革开放进入到了攻坚期、深水区，触及到深层次矛盾和重大利益的调整，这势必要求对公共管理体制进行突破性的改革，实现中国政府从经济建设主导型政府向社会服务主导型政府的转变，将市场和社会纳入公共管理的主体范畴，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会，使政府、市场和社会各归其位、各尽其能而又相互制约、相互支撑。
参考文献（略）