应急管理的财力保障主体研究

第1章绪论

1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
中国地域辽阔，自古就是灾害多发的国家，近年来，地震、山体滑坡、旱灾等重大自然灾害，海难、空难、火灾、矿难等特大事故，恐怖袭击、爆炸等重大社会安全事件，非典、禽流感、埃博拉等公共卫生突发事件等重大突发事件频发，造成巨大人员伤亡和财产损失，给我国政府和社会带来极大挑战。
从2003年“SARS”事件之后，突发公共事件的应急管理日益引起中国各级政府的高度关注和重视，以“一案三制”（应急管理预案、体制、机制和法制）为核心，相继出台了多项关于应急管理的法律、法规及其他相应的文件。同时，不同地区、部门、行业、领域也从各自的职能范围和业务角度出发，建立起相应的应急管理系统和各种预警机制。
充分的财力保障是应对突发公共事件的基础，是化解风险、维护社会稳定的基本前提。中国政府包办式的传统财力保障形式虽然有其独特的优势，但其不利于有效调动市场力量与民间资源，财政资源的相对匮乏，往往造成一些地方处置突发事件能力的薄弱和迟缓。而欧美一些国家除了依靠政府财政资金应对突发事件外，更注重依靠保险金融市场转移风险，由此形成了共担风险的保障机制。例如在2004年美国加勒比海地区发生的腿风，损失高达560亿美元，其中保险公司承担了近一半的损失，极大地减轻了政府负担。近年来，美国等发达国家已经不仅仅是通过保险市场分散风险，更将目光转向资金充足的资本市场。例如一个损失1000亿美元的地震可以使很多保险公司破产，但却仅占美国纽约证券交易所资产的2%，尚不足美国资本市场价值的1%；上世纪90年代以后，西方发达国家的保险公司开始利用证券化和金融衍生工具，将重大突发事件的风险向证券市场转移有效减轻了政府压力。如果我国也能将风险分散在资本市场，发挥市场的力量，将有助于提高我国应急管理的能力。这就需要我们引入合作治理的理念，形成政府、市场、社会共同应对突发事件损失的三位一体的应急管理财力保障主体模式（见图1-1）。


1.2研究现状
1.2.1国外研究现状
应急管理始于美国学者20世纪60年代提出的“危机管理”概念，最初应用于企业管理，后来被广泛应用到政府对于公共突发事件的管理中。一开始对于公共危机的研究主要集中在战争和政治领域，后来发展到救灾领域。针对应急管理的财力保障，国外的研究主要集中在财政费用定位、巨灾保险和信贷的运用上。
1.2.1.1以政府作为财力保障主体的研究
国外学者普遍认为政府财政在应急管理中的主要职责就是提供必要的财政费用支持。大卫指出政府虽然应该在应急管理中提供资金支持，但这一援助对地方政府增强灾害预防是不利的。天近荣治认为在应急管理中过度依靠中央政府的财政援助是不好的。瑞典学者克里斯马特、本特森德里斯、埃瑞克斯德恩等先后对应急管理中政府财政问题进行了深入的分析和研究，一致认为政府应该参与突发事件应急管理决策，为公众的生命和财产安全提供保障。
关于我国应急管理公共财政保障方面，主要围绕财政费用开展研究。随着研究的不断深入，学界已经对应急财政费用的多渠道筹集达成共识，认为多元化的应急财政费用筹措渠道，是应急资金足额供给的重要保证。2003年非典过后，出现了许多研究应急财政的文章和著作。贾康和刘尚希最先把危机事件和财政联系在一起。刘尚希和陈少强指出公共风险和公共危机已成为现代社会的常态，要化解和防范公共风险必须构建公共财政应急反应机制冯俏彬提出了“分散风险，责任共担”的八字方针，认为应急财政费用不能仅仅依靠政府财政，应该建立集财政、社会捐赠、信贷、保险等多元筹资渠道为一体的立体化财政费用保障体系。周旭霞和包学松首次提出了公助、共助、自助的财政分担原则气关于财政费用的管理和分配，王保安指出要将应急财政费用管理纳入法治轨道，加强预备费管理，建立应对突发事件的财政费用应急程序；要简化拨付流程，设立财政费用拨付的项目标准和灾民补助标准气丁芸提出政府财政可以通过贴息、减免税费和使用预备费等手段应对突发性公共事件，但从长期看，政府财政应调整支出结构，预备费提取比率应根据需要而定。温海漠提出建立突发事件公共财政投入体系包括：预备费采用基金式管理和投入形式多样化，编制突发性公共事务预算，加大预防性财政投入比例，按照预算编制和执行原则，提高政府管理突发公共事务的能力气管则锋、郑佳根据应急管理准备、回应、恢复三个阶段的特点，提出构建公共财政的应急管理保障机制的思路气林毓铭、陈倩认为不能只依靠财政输血渡过难关，应加强社会保障财政危机管理。

第2章应急管理的财力保障主体基本理论

2.1应急管理与财力保障
2.1.1应急管理的基本内涵
突发公共事件不仅让人民生命财产遭受巨大损失，对生态环境造成严重破坏，还会影响正常的经济发展和社会秩序，继而引发社会和政治动荡。随着全球化、城市化以及气候环境、国际局势等诸多因素的变化不可预知的突发事件发生概率日益增大，给社会和政府带来巨大压力。能否采取确实有效的应急管理，成为摆在政府和全社会面前的重大挑战。
应急管理又被称作灾害管理或者危机管理。美国联邦紧急事态管理局将它定义为：突发公共事件是指任何由总统确定的，需要由联邦政府介入，加强州政府和地方政府的应急能力，以挽救生命，保护公民财产，保护公共安全和公共卫生，转移或者降低美国国内任何一次灾害威胁的事故和事件。罗森塔尔认为，应急管理是指对社会系统的基本价值和行为准则架构产生重大威胁，时间紧、不确定性高的事件做出关键决策的行为。詹姆士米切尔认为，应急管理是指对即将发生和己经发生的突发公共事件采取紧急救援措施，包括突发公共事件发生时的行为、发生之前的预防预警阶段和灾害发生后的救援工作。
我国学者陈安、李铭禄认为，应急管理应对的是损失必然会造成的事件，通过努力只能减少损失或者限制事件影响的扩散，而无法在成本一定的情况下使遭受突发公共事件的地区恢复到原样。祁明亮等认为，应急管理就是在突发公共事件的整个发展时期内，用科学的手段对其加以限制和减弱的处理。
综上所述，应急管理就是针对突发事件而在事前、事中和事后采取的一系列管理措施和手段。
2.1.2财力保障在应急管理中的作用
应急保障资源是指政府应急管理保障体系正常运行所需要的人力、财力、物力、设施、信息等资源的总和。
《国家突发公共事件总体应急预案》规定，各有关部门应按照职责分工和相关预案，做好突发公共事件应对工作，同时根据总体预案做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、医疗卫生、通信保障及交通运输等工作，保证应急救援工作需要和灾区群众基本生活，以及恢复重建工作顺利进行。
在各类资源保障中，财力保障是应急管理工作的强大动力和主要支撑。财力保障主要包括在公共财政预算中优先安排应急管理资金，按照财权划分原则，建立应急管理资金投入制度，完善财政专项转移支付制度，分级负担应急管理处置经费，健全政府、企业、社会多方协作的应急保障资金投入机制等。
财力保障的作用主要体现在：保障充足的应急准备金；提出受灾地区、单位和个人的救助政策；对突发事件应急准备金有效监管。

2.2应急管理中财力保障主体的合作治理
2.2.1合作治理的基本内涵
治理理论最早出现于1989年世界银行报告中，在此后的十几年时间里逐渐发展成适用面广、内涵丰富的理论体系，它将传统上的国家和市场、公共与私人的区分打破，模糊了政府、市场、社会之间的界限，从管理的主体、职能和方法等多方面进行了延伸。
关于什么是治理，学界存在不同的解释。在有关治理的定义中，全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中做出了权威性界定：治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务诸多方式的总合，它是促使相互冲突的不同利益得到调和并采取联合行动的持续的过程。
随着研究的深入，相继出现了各种类型的治理理论。合作治理作为其中的一种治理理论，在20世纪90年代引起学界的关注。所谓合作治理模式就是政府、市场、社会等多种社会治理主体处于相对平等的地位，在相互信任的基础上，共同来管理公共事务，实现公共利益的公开、整体性活动。合作治理的主要特征是：
1.主体多元化在合作治理中，除了政府是公共事务治理主体外，还可以是市场、社会等其它社会公共行动者。政府的角色由高高在上的管理者，变成了一个服务者，为公众排忧解难。公众也不再是被动的接受者，而成为了享有服务权利者。
2.主体地位相对平等
合作的基础是主体地位相对平等。没有平等的地位，就没有发言权，各主体需要站在同一个平台上，用各自最大的努力来实现美好的目标。
3.主体间相互信任
合作治理是多元主体间的活动过程，相互信任会使人乐于合作，而合作交往中所带来的互惠反过来又增强信任，这就使得人们之间的信任和合作关系越来越稳定。

3我国应急管理的财力保障主体分析...........19
3.1我国应急管理的政府财力保障............19
3.1.1我国应急管理的政府财力保障现状.......19
4国外应急管理的财力保障主体经验.........27
4.1美国应急管理的财力保障主体经验.....27
5我国应急管理的财力保障主体完善建议...........33
5.1充分发挥政府在应急管理财力保障中特定的主导作用...............33

第5章我国应急管理的财力保障主体完善建议

我国高度重视应急管理工作，特别是十八大以来，不但强调要转变国家治理方式，也重视提高应急管理能力，发挥市场和社会在国家治理中的作用。根据我国应急管理财力保障的现状及存在问题，虽然政府在一定时期内可以起到主导作用，但政府也需要转换角色和转变职能，促进市场财力保障主体的完善和鼓励社会财力保障主体的发展，为此，中国需要尽快构建政府、市场和社会充分发挥各自效用，共同分担灾害损失的多元一体的应急管理财力保障主体模式。

5.1充分发挥政府在应急管理财力保障中特定的主导作用
发达国家政府在应急管理的财力保障方面主要依靠于市场，而把自身定位于制定法规、协调沟通和提供必要的资金支持上，同时通过立法和税收等优惠帮助和引导市场和社会发挥作用，这是中国应该逐渐改革的方向。但在中国相当长的一段时间内，由于政府掌握的资源多，行使的权力大，市场和社会还在成长阶段，因此主要在政府应有的保障责任、应急资金的来源和监管等特定方面，发挥政府的主导作用。
5.1.1明确各级政府的保障责任
要进一步明确各部门和各级政府在应急管理中的责任，建立起政府各部门和各级政府之间、政府和民间组织之间的风险分担制度框架，从而减少各级各部门相互扯皮和推矮的现象。就政府而言，如何明确中央和地方政府的权责划分是建立应急管理风险分担制度的关键。大部分西方国家都明确界定了各级政府在突发事件的职责。例如英国规定，应急管理工作实行以地方政府为主的属地管理，中央政府主要负责相关部门的工作的协调，当发生特别巨大的危机时，中央政府根据当地地方政府的请求提供必要的帮助。再如加拿大规定，当发生紧急事件后，首先由当地政府进行处置如果需要帮助可以向省级或地紧急事件管理机构提出请求。如果省或地区的资源能力不足以应对应急突发事件，可以向加拿大政府寻求支援。我国可以参照发达国家普遍通行的权责划分原则，建立以中央为辅，地方为主的风险分担机制。中央政府方面，主要是对应急管理进行政策支持，建立预警及信息报告制度，对跨地区的或重大的突发事件可直接处置，对地方的应急管理事务提供必要的指导和支援。地方政府方面，明确具有统一开展应急管理的权限，对处置本地区突发事件负有直接责任，对突发事件的处置情况必须及时如实上报。由于大型城市人口密集，如果突发事件发生将会带来巨大损失。因此，建议在大型城市建立应急管理中心，由政府统一领导，由财政、医疗、民政等部门组成，协调应对各类突发事件，以提高城市应对危机的能力。

结语
应急管理是目前我国面临的一个重大而严峻的现实课题，也是转变国家治理方式、完善国家治理结构的重要内容。应急管理的基础是财力保障，而财力保障不足是我国面临的突出问题。通过研究发现，财力保障主体的单一化是导致我国财力保障不足的根本原因。政府大包大揽的应急管理财力保障，在应急效果上远远滞后于发达国家的多主体财力保障模式，也难以适应我国公共突发事件应急管理的现实需要。
财力保障的主体不应是单一的政府，而是政府、市场和社会合作共同发挥作用。本文立足于中国国情，借鉴美国和日本等发达国家的先进经验，引入合作治理概念，从政府、市场和社会三个方面，通过对公共财政、巨灾保险、社会捐赠等主体形式的理论梳理和现状分析，提出完善主体，优势互补，构建具有中国特色的应急管理财力保障主体模式，以应对各种重大灾害和突发事件。
应急管理财力保障主体研究是一个复杂的问题，涉及多个学科，受到时间和能力的限制，本文的研究还尚显粗浅，在论文研究过程中发现，我国市场主体的缺失尤为严重，与发达国家形形色色的巨灾金融衍生工具形成鲜明对比。我国应急管理财力保障多主体模式的完善将是一个长期和动态的过程。因此，在未来的学习中，笔者将进一步加深研究，力求取得一些有价值的研究成果。
参考文献（略）