社会“倒逼”推动行政改革——基于公共政策过程研究的实证分析

第1章绪论

1.1选题背景与研究意义
本文所主要关注的问题是中国行政改革相关公共政策的形成过程中是否存在自下而上的社会“倒逼”机制？如果要对这个问题进行完整讨论，我们需要进一步展开视野，应考虑（1）这种机制存在于所有与行政改革相关的公共政策过程中吗？（2）这种机制如何运行，它有什么重要特征？
目前国内对于行政改革的研究大多停留在规范、逻辑层面的争论：或者借鉴国外公共行政改革的理论成果，或者从中国的实践经验出发。分析框架模糊不清，甚至有相互矛盾之处。对于社会的压力在行政改革中的作用也争议较多：有没有明显作用？如何作用？在哪些领域作用？这些问题亟待实证研究的检证。近年来的学者得出了许多有意义的结论，但由于问题的宏观性，实证样本的选取困难重重，所涉及的研究角度也都各取便利，所以目前的实证研究仍旧比较零散，没有形成大规模的有效对话。
本文意图从公共政策形成过程的角度切入，对当前中国情境下行政改革中社会压力的作用进行实证研究，回应学界关于社会压力是否作为行政改革动力的争论，检验来自社会的“倒逼机制”是否存在于中国的行政改革过程中，并揭示这一机制的运转过程及特征。并且通过新的实证研究设计，为后来的研究提供一个可供参考和讨论的视角。
行政改革是中国改革开放大命题下的重要部分，深刻影响着中国的政府、市场和社会三者的发展路径。许多学者认为行政体制作为政治体制和经济体制的结合部，对它进行的改革，既是经济体制改革的客观要求，也是中国政治体制改革的重要内容。因此，本文将行政改革作为研究主要关怀的理论背景，具有探讨中国总体改革路径方向的未来意义。

1.2研究对象
本文的研究主体是中国行政改革领域中的公共政策形成过程（由于研究对象中的许多过程仍在进行中，因此在后面的实证检验部分将“官方表态”也视为公共政策。本文具体的研究对象则是公共政策形成过程中的三类媒体：以中央及省级党报为代表的官方媒体，以全国各省市优势广告代理报纸为代表的市场媒体，以网络媒体、论坛以及搜索引擎为代表的社会舆论（选取原因和取样方式等问题将在后文研究设计中详细说明）。之所以选取媒体传播的视角来研究公共政策的过程，是因为中国的威权政治体制下，政策形成过程呈现出明显的封闭性和模糊性（具体内容将在文献综述中讨论），很难直接加以观察和测量。“在我国，不但一些重大政策的出台过程不为世人所知；就连常规政策的决策过程，例如产业政策、教育政策等，也鲜有进入研究者视野的。

第2章文献梳理与研究问题

根据第一章对研究问题、研究对象、核心概念的探讨，本章将重点对行政改革动力以及公共政策过程这两部分文献进行梳理总结（可以将这两部分视为本文研究理论层面与操作层面，以期本文的研究在前人工作的基础上受到指导和启发，并在此基础上对目前相关研究中的缺憾进行补充和建设，形成合理的理论对话和分析框架。

2.1中国行政改革动力研究
在前文核心概念界定中我们提到了行政改革动力学说的心理学起源——群体动力理论，该理论按照内外框架将组织变革的关键因素归结为两类，一是“外部压力情境”，二是“内部激励机制。因此，大部分关于行政改革动力的研究都釆用内外部动力分析的一维框架。如张志胜、谭增清认为推动当代中国行政改革的动力包括内外两个方面，其中，行政改革的外部动力主要源于经济体制改革的要求，以及世界性行政改革潮流的影响；行政改革的内部动力则主要源于行政权力合理配置和行政人员自身全面发展的要求，以及新技术运用于行政领域对行政系统的冲击等。刘昌雄则在内外动力的框架基础上增加了外部条件：全球化的迅猛发展为行政改革提供了助推力；信息技术的广泛应用为行政改革提供了技术支撑。姜国俊在考察国际公共管理发展背景的基础上，对中国公共管理改革动力经验从中国与世界的内外互动、行政组织与组织环境的内外互动两个视角进行了总结，他认为在这两个视角下都符合内部外部二分的框架。
虽然用了比较类似的分析范式，但是大家得出的结论却也不尽相同。大部分国内学者认为内部动力是组织变革的根本动力，但是对于内部动力”的界定却又各相矛盾；国外学者则更倾向于认为外部动力在行政变革的推动中占据主导。
2.1.1内部动力主导论
国内研究中的主流意见认为内部动力在中国行政改革起主导作用，因此有部分学者专门讨论中国行政改革的内部动力。吴志华认为中国历次行政改革不彻底的主要原因是缺乏内动力，行政体制改革的显化公共目标取向与改革执行者隐化自我利益取向之间存在的矛盾导致政府部门和公务员进行行政改革的动力不足，但他没有具体阐释行政内动力的具体含义。而谢庆奎将组织内政治精英的努力以及社会发展的需求归于内部动力，并认为内部动力是组织变革的根本动力。陈都峰同样关注我国行政改革内动力问题，不过他采取了国际比较的视角，他认为内动力不足的困境即“体制人”参与改革的积极性不高，甚至采取措施抵制改革，可以通过借鉴国外的制度设计包括政治权威推进机制、专项立法的法律控制机制、立体的改革绩效评估机制以及行政文化的推动机制来解决。不过他同样没有阐述清楚他的内动力界定。

2.2公共政策过程
研究公共政策过程使我们这次研究中的重要视窗”，行政改革相关公共政策中的社会压力的作用是我们管窥暗箱”中行政改革路径的侧面方式，也是可操作化的研究切入点。与我们的研究问题相关联，对这部分的文献，我们将着重梳理公共政策过程中的社会参与问题以及相关的研究方法。与前文理论层面的文献矛盾相类似，在这部分的文献中，也存在两种主要的对立观点，即部分学者认为中国的公共政策过程中政府起主导作用，而另外一种观点是社会参与越来越多的体现在当前的公共政策过程中。而其中后一种观点在当前的文献中占大多数，但是对公共参与公共政策过程的作用、特征、问题、态度又各有不同。
2.2.1官方主导公共政策过程论
对中国公共政策过程的研究西方学者开展的更早，西方国家年代后对中国政策过程的研究贯穿着一条主线，即从精英研究到派系研究，再到官僚组织决策研究。在年代以后，官僚组织决策论在中国政策过程的分析中占据了主导。利博梭和奥克森伯格指出，高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节都是在国家层次上的各官僚部门做出的它们负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进
一步的实施。虽然大部分学者认为中国的公共政策过程已经从精英的非正式方式转向了官僚组织的正式方式，如夏竹箱认为80年代之后的中国决策过程己经逐渐从权威决策或精英决策转向制度规范和正式规则。但这仍旧只是官僚体制本身参与公共政策主体范围的扩大。
有学者认为网络时代的话语控制权从政府机构和政府官员手中转移到了受教育程度较高，掌握了网络技术的少数人手中。网络技术对于公民网络参与的这种限制，本质上限制了参与主体的范围，是让一部分公民替代其他人来参与公共事务的讨论和决策，这种参与实际上就是“精英参与”。

第3章分析框架与假设............11
3.1行政动力分析框架：两维模型...........11
3.2研究问题的具体化：一组假设..........11
第4章假设检验...........15
4.1行政改革的公共服务层级.......15
第5章文本分析：社会倒逼机制的运转.........41
5.1公共服务层级案例的文本分析.........41

第5章文本分析：社会倒逼机制的运转
在前面的章节中，我们通过用一种时间序列对比的方式从侧面证明了我们关于行政改革中的社会倒逼机制的几个假设，在本章，我们将采用更为定性的文本分析的方式，尝试更为直接的说明和展现这种机制的存在。关于改革中新闻的文本分析框架，在近年来的研究中并不多见比较新近的研究是和在其研究中用“公共导向、市场导向、中立、无”的分析框架对中国年期间《人民日报》、《北京青年报》、《财经》三家媒体关于医疗改革的报道进行分析。但是本文所考察的案例涉及的改革领域实在是太广泛，如果从直接印证和解释这种机制的目标考虑，一个具备普适分析作用文本分析框架是必要的。结合本次研究所掌握的案例数据，本文提出一个新的分析框架，即将市场媒体和官方媒体的所有新闻报道的标题进行分类，通过对各类媒体新闻标题的特点进行对比和分析，说明社会舆论所关注的关键词从民意”到“政策”的传播途径。分类的类型为“提出疑问型”、“阐释观点型、“政策报导型、以及“其他主要包括人物访谈、事件报道”。本章我们将在每个层次的案例中各选取一个运用上述框架进行分析，并通过具体内容展示其运行机制。

5.1公共服务层级案例的文本分析
在异地高考”案例中，两类媒体的相关新闻标题内容分类的比例如下表：


第6章结论与展望

6.1研究结论
通过本文的量化和文本分析，以及推进程度不同的案例间社会关注度的比较，我们可以从侧面证明存在一种社会倒逼行政改革公共政策产生的机制存在，这种机制表现在改革关键词自下而上地通过媒体传播形成改革政策，具体的路径过程如下：
社会舆论（讨论发酵）—市场媒体（汇总表达）—官方媒体（吸纳宏观化）—政府政策出台）—官方媒体（宣传解读）。
而社会关注度高的改革往往会推动改革的进度，社会关注度低的改革则往往会陷于停滞或失败。
与改革相关的社会事件发生后，社会舆论在网络中发酵，形成零散的讨论和关注，而市场媒体则在社会舆论高度关注不久后（通过第四章时间序列的比对可以看出）整理出相关事件、人物、观点，并通过大量的文章表达各种具体的观点和意见；在一段时间后，通过宏观化、虚指化、政治化的方式在文章中汇总表达社会舆论和市场媒体的观点，我们能注意到，官方媒体集中表达观点与发表评论的时间往往都在改革政策正式出台或者已经在重要会议上有定论以后，显得更加的“小心谨慎”，而官方媒体更多的是在政策出台后宣传和解读政策、赞扬进步。
这种路径存在于本文按照与民生关系密切程度所区分的中国行政改革的各个层次，并且没有层次上的递增或者递减趋势。有学者认为网络公共舆论与传统媒体之间的互相作用并不明确，“在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。”与此不同的意见是“网络议题从集结形成、到讨论和辩论的持续深化直至最终形成趋同性意见，新闻媒体都扮演着重要角色，起着推波助澜的作用。”从本文的研究结论来看，后面一种意见更类似于本文所发现的规律，即网络公共舆论发起议题，市场媒体推波助澜。但是这两种意见似乎都忽略了传统新闻媒体之间的区分，即官方媒体与市场媒体在这个过程中的表现也是很不相同的。
参考文献（略）