第一章 我国工伤保险法律制度概述
第一节 工伤保险法律的概念
在解决工伤保险法律制度存在的问题之前，首先要明确工伤保险法律制度以及工伤的概念，明确概念对于认识以及解决工伤保险法律制度存在的问题具有非常重要的作用。
因各国政治经济的差异，各个国家对工伤的定义和界定的范围也不相同。1921 年召开的国际劳工大会对工伤事故的定义为：“由于工作直接或者间接引起的事故为工伤事故”22，国际劳工立法对各会员国产生了很大影响，“随着工伤保险的发展，很多国家近些年不断扩大工伤的涵盖范围，将一些在公益活动中受到的意外伤害也列为了工伤23。
德国属于工业先进国家，其工伤保险法律制度完善程度和立法水平居于世界前列，但是德国的法律并没有明确说明什么是工伤，采用了一种非常抽象的定义，这一设计与德国的司法体制密不可分。在德国的司法体制中，社会法院审理工伤事故纠纷的法官可以利用手中的自由裁量权来判定劳动者所遭受的事故是否属于工伤24，德国的社会法院自成一体，运行模式十分成熟，处理这类案件的法官经验也十分丰富，因此采用这种抽象式定义的做法并不影响德国的司法实践。值得思考的是，虽然我国台湾地区对工伤认定的范围也进行罗列，看似与我国大陆地区做法相同，实则不然，台湾地区虽然将工伤明确为 16 项，但是符合这 16项规定的并不一定就属于工伤，而需要依据台湾地区的“审查准则”继续确定其是否属于工伤25。我国学界目前没有对工伤保险法律制度的明确定义，但通说认为：工伤保险法律制度是劳动者因为工作原因遭受意外伤害或者罹患职业病而造成劳动者暂时或者永久丧失劳动力甚至是死亡时，劳动者或者其亲属能够从国家得到一定的物质补偿的社会保险制度26。
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第二节 工伤保险的特征
工伤保险除了具备社会保险的一般特征之外，还具有一些独有的鲜明特征，这些特征是区别于其他社会保险的重要标志，具体表现为：
一、工伤保险的强制性
工伤保险不同于其他社会保险，它是由国家通过立法保证实施的，具有强制性。国家通过立法明文规定用人单位必须为单位职工缴纳工伤保险费用，这种强制做法一方面强化了对劳动者的权利保护，另一方面该规定也保证了工伤保险基金的充足，为保障工伤职工的权益提供了保证。
二、工伤保险的保障性
工伤保险和其他社会保险相比救济程度更高，保险涵盖的内容更为广泛。工伤保险除了会给予伤残的劳动者或者死亡的劳动者遗属一次性经济补偿，政府还将会为伤残的职工提供长期的经济保障。
三、工伤保险的互助共济性
在现实生活中，有些企业因为工作性质的原因工伤事故频发，导致工伤基金不足，而工伤事故很少发生的企业工伤基金充裕，常有结余，因此通过这种互助共济的方式可以分散企业间的风险。
除了以上几点突出的特征外，工伤保险法律制度还有一些较为鲜明的特征，例如实施范围最广，工伤保险法律制度是世界各国立法较为普遍，发展最为完善的一项制度，世界上 80%的国家和地区都不同程度的建立了工伤保险法律制度28；保障性最强，工伤保险除了要对工伤劳动者提供及时的医疗救治外，还要对因公死亡的劳动者遗属提供基本的生活保障，这些待遇与养老保险、医疗保险等相比，其保障的内容更为广泛，保障的层次更高等。
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第二章 我国工伤保险法律制度存在的问题
第一节 立法层级不高
我国现行的《工伤保险条例》是由国务院制定，属于行政法规，笔者通过研究发现国外现行的工伤保险法律制度的内容大都是通过法律的形式进行规定的，例如美国的《码头与港口工人赔偿法》和《美联邦雇员赔偿法》，德国的《工伤保险法》，日本的《劳动者灾害补偿保险法》，法国的《社会保障法》等。法律的效力仅次于宪法，属于各种规范性文件的第二位阶，而我国的工伤保险法律制度体系的核心文件即《工伤保险条例》属于行政法规，行政法规的效力比法律要低，而且行政法规的稳定性和权威性也弱于法律，不能形成统一有力的威慑和权威的引领，这也是我国各地工伤保险法律制度实施差距很大的一个原因。
规范性文件的法律效力在一定程度上体现着国家对该领域的重视程度，在涉及国计民生的重点领域如果仅由行政法规来调整，容易产生问题，对此我们已经有了前车之鉴。2019 年十三届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《疫苗管理法》，取代了原有的《疫苗流通和预防接种管理条例》，疫苗管理之所以由全国人大立法取代国务院的行政法规一个重要的原因就是原有条例不能充分发挥监管作用，国内先后爆发出山东问题疫苗事件、长春长生疫苗事件、武汉问题疫苗事件等多起在社会上影响极为恶劣的问题疫苗事件，引发了民众惶恐，在这种事关国计民生重大问题上频频发生事故，说明管理体制存在漏洞，为了加强对疫苗的管理，切实保障公共卫生安全，全国人大迅速启动了立法工作，仅用了 6个多月的时间就出台了《疫苗管理法》，加大了对违法行为的处罚力度，被称为“史上最严格疫苗立法”。在工伤保险领域同样存在相似的问题，我们应当吸取问题疫苗事件的教训，正视工伤保险领域存在的问题，提升工伤保险规范性文件的法律层级，为工伤保险工作提供强有力的法律保障。
2019-2020 年中央发布的有关房屋租赁政策汇总
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第二节 主体适用范围狭窄
公务员作为国家机关的工作人员，是国家机关正常运行的重要保障，但是在公务员群体为了国家机构的有效运转而辛勤的工作中也有可能会造成健康问题甚至是牺牲生命，比如警察群体，在执法过程中面临很大的风险，将公务员纳入到工伤保险体系中，能够激励公务员更加努力的工作，免除他们的后顾之忧。但是根据《新条例》第六十五条的规定，我国的公务员和参照公务员法管理的事业单位以及社会团体中的工作人员并没有被纳入到工伤保险范围中去，根据我国目前的现实操作，上述人员在发生工伤情况时，其费用仍然是用人单位支付，具体的办法由国务院相关部门另行规定。但是，至今为止国务院的劳动社会保障部门没有出台相关的规定。在实践中，这些人员的工伤认定都是由国家机关或参公单位自己进行的。37由于目前国家并没有出台统一的政策，所以各地公务员享受工伤待遇的做法存在很大差异。
在建国初期，我们初步建立社会保险福利制度时将劳动者分为企业职工和机关事业单位工作人员两类，两类人群分别适用不同的制度。但是通过研究笔者发现，保障公务员的保险制度存在着诸多问题，比如经费来源缺乏保障。根据现有的规定，公务员享受保险待遇的经费是由财政负担，听起来这种安排非常可靠，但在现实生活中情况不容乐观，人社部工伤保险研究室主任张军指出，在实际运行中，公务员的工伤待遇是由单位和财政共同负责，由地方财政承担的费用在财政困难的地区很难保障按时足额支付。公务员的工伤待遇经费来源不规范，难以保证公务员能及时、足额享受工伤保险待遇。除此之外，关于公务员的工伤认定问题也很不规范，没有明确的认定机构，有的是由民政部门负责，有的是由人社部门负责，有的是由公务员主管部门负责，多部门管理造成了认定标准和程序的不统一，也存在多头干预、管理模式粗放的问题，这些问题都急需解决。
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第三章 域外工伤保险法律制度评述.........................25
第一节 德国工伤保险法律制度....................25
一、自治管理式的工伤保险经办机构.........................25
二、先预防、重康复的原则...........................26
第四章 完善我国工伤保险法律制度的建议.........32
第一节 提高工伤保险法律的立法层级......................32
第二节 扩大主体适用范围.........................32
第三节 完善工伤认定的相关规范...........................33
结语.............................36
第四章 完善我国工伤保险法律制度的建议
第一节 提高工伤保险法律的立法层级
如前文所述，德国、美国、日本等工业先进国家都有专门的工伤保险立法，高位阶的法律为工伤保险法律制度的发展运行提供了有力保障。因此无论是借鉴工伤保险法律制度先进国家的经验，还是从我国当前的现实状况来说，我们都需要一部专门的《工伤保险法》。
目前我国的工伤保险法律制度以《工伤保险条例》为核心，该条例和《职业病防治法》、《安全生产法》共同构成了我国现行的工伤保险法律制度，从此也可以看出，涉及工伤保险制度的法律法规数量多，内容有交叉，体系较差，效力层级也不统一54。《工伤保险条例》只是一部行政法规，法律层级较低带来的问题已经在疫苗的问题上受到了教训，因此笔者认为我们急需出台一部符合时代要求的《工伤保险法》为工伤职工提供更权威的法律依据，也可以对违反工伤保险法律的行为形成有力打击。
笔者认为我们应尽快将公务员纳入到工伤保险体系中，笔者在第三章介绍域外经验中提到，在德国有专门受理公职人员工伤申请的同业公会；美国虽然各个州的做法不同，但是绝大部分的州都将公务员纳入到了本州的工伤保险体系，而且各州普遍重视公务员的工伤预防工作；日本最初的《劳动者灾害补偿保险法》适用的范围是“全体劳动者”，后来日本又制定了《国家公务员灾害补偿法》和《地方公务员灾害补偿法》，这两部法律不但将公务员纳入到工伤保险体系中，而且对公务员进行了区分，国家公务员的补偿费用由国家财政负担，而且国家公务员享受的补偿项目十分广泛，涵盖了医疗、护理、护具以及伤后日常生活等诸多方面，日本地方公务员的补偿费用是由公共团体和第三方的赔偿金组成，其待遇水平和国家公务员基本相同。
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结语
随着国家工业化和城镇化的提速，新型行业的不断出现，广大劳动者遭职业伤害的风险也在加大，科学合理的工伤保护法律制度是广达劳动者享受公平、公正工伤风险保障的前提和基础。根据我国的现实情况，单纯的依靠企业发挥社会责任实行工伤社会风险保障的可行性很低，唯有建立一套高水平的工伤保险法律体系才能从根本上解决该问题。笔者从目前我国现行的工伤保险法律制度入手，结合近几年发生的热点案例，分析工业先进国家在该领域的优秀做法，并对完善我国的工伤保险法律制度提出了一些建议。比如解决目前我国工伤保险法律制度立法层级不高的问题；在工伤认定方面，首先要明确工伤的定义，采用概括式和列举式相结合的模式，尽可能的涵盖各种工伤情形；完善“视同工伤”和“排除”工伤的法律标准；建立和健全农民工工伤权益保护机制等。在世界范围内而言，我国的工伤保险法律制度起步较晚，中间又历经波折，但是我国的现实情况又要求我们要有一套高水平的工伤保险法律体系，所以完善我国工伤保险法律制度刻不容缓。因为笔者水平有限，提出的建议可能不够完善，笔者会继续在工伤保险领域学习，以期为我国的工伤保险法律制度的进一步完善贡献自己微薄的力量。
参考文献（略）