行政滥诉问题研究

本文认为行政诉权是一种带有公益性质的权利，它从诞生那一天起就承担着帮助公民保护自身权利、对抗行政权力的使命。但任何权利的行使都有限度，这个世界上不存在没有边界的权利，无论这一权利设立的初衷是多么美好，都不能越过这条界限，否则就会导致社会秩序的混乱。

第一章 绪论

1.1 研究背景
行政滥诉，在我国还是一个听上去比较陌生的名词。实际上，行政滥诉现象的出现在国内不过十年左右，真正大规模的出现则是在 2015 年新《行政诉讼法》颁布之后。随着立案登记制的施行，公民提起行政诉讼的门槛大大降低，各地法院行政诉讼收案量大幅提升的同时，出现了大量滥用行政诉权的行为，司法资源遭到严重浪费，行政机关不堪其扰，规制行政滥诉迫在眉睫。
就理论发展的完善程度而言，民事滥诉理论较行政滥诉理论更高一个层次，在实务中，也是民事滥诉案件较行政滥诉案件更为多发。但这并不意味着行政滥诉行为的危害不大，实际上，自行政滥诉现象开始在我国大规模出现以来，各地行政机关均受到不同程度的滥诉骚扰，甚至有的地方法院一年之内收到的行政案件中百分之三十都由同一个人提起，这极大影响了我国行政诉讼的正常秩序，不利于真正有需要的人群正常行使行政诉权，从长远来看不利于我国法治进程，因此对于行政滥诉必须尽快出台相关理论或法律，对其进行切实有效的规制。
但到目前为止，我国法律体系中还没有对行政滥诉作出有效规定的法律法规，在理论界，对于行政滥诉的讨论也只是刚刚起步，尚未形成成熟的理论体系。故而，本文将结合我国司法实践中的行政滥诉案例，通过与民事滥诉理论进行对比分析，总结出行政滥诉的性质与构成要件，同时参考域外规制滥诉的做法，尝试提出行政滥诉的规制方案。
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1.2研究内容
本文的主要内容包括以下几个部分：
第一章是绪论，对本文关于行政滥诉的研究背景以及目的、意义进行简单介绍。
第二章是对行政滥诉之性质的探讨。通过梳理行政滥诉现象在我国出现的历程，以及对行政滥诉的概念进行剖析，找出其内在的性质，为接下来的研究提供理论上的基础。
第三章是对行政滥诉构成要件与判断标准的探讨。通过参考民事滥诉理论对民事滥诉构成要件的研究，将行政滥诉构成要件确定为五个，分别为主体适格、当事人具有主观恶意、诉讼手段的非必要性、造成不良结果、滥诉行为与不良结果之间存在因果关系，同时提出在司法实践中可以将当事人一定期限内提起诉讼的数量、当事人的利益相关性两方面的要素作为行政滥诉的判断标准。
第四章是对国外滥诉规制制度的具体情况进行比较与借鉴，主要包括英国、美国、德国三个国家。
第五章是在总结出行政滥诉问题及其成因的基础上，通过对我国行政滥诉规制制度现状的总结和反思，尝试提出对行政滥诉更进一步的具体规制方案。包括明确界定滥诉行为的范围、建立滥诉人员名单、建立经济惩戒制度、完善政府信息公开制度四个方面。
第六章是结语，对整篇文章的内容进行简要总结，并且提出未来展望。
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第二章 行政滥诉的性质

2.1 行政滥诉现象的出现
自 2015 年我国新《行政诉讼法》正式实施以来，立案登记制得以确立，公民提起行政诉讼的门槛大大降低。此举无疑有利于我国普通民众更好地监督行政机关行使权力、保护自身权利，有效破解了行政诉讼立案难的困境，符合行政法的立法宗旨，但同时也带来了一系列问题，其中以行政滥诉现象较为突出。
实际上，在立案登记制确立之前，由于国务院《政府信息公开条例》的深入实施，各地政府信息公开申请以及由其引发的行政诉讼之数量就已经在逐年攀升1。而 2015 年 5 月 1 日《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》正式施行后，立案登记制的确立使得行政案件数量增长的趋势愈发惊人。在此之后仅一个月的时间里，全国法院共登记立案 113.27 万件，同比增长 29%，而其中以行政案件增幅最大，同比增长达 221%。以几个具有代表性的省份、直辖市为例，天津市增长了 752%，山西省上涨 480%，上海市上涨 475%，浙江省增长 296%，北京则增长了 260%[1]。
这样的数据乍一看似是进步，但包含在收案量大幅增加的数据之中的，是多地法院均出现了不同程度的行政“滥诉”现象。如 2016 年重庆市，张治发请求确认重庆市奉节县康乐镇人民政府信息公开回复行为违法一案，在半年左右的时间内张治发提起了81起行政诉讼，在一年时间内提出政府信息公开申请至少215次，提起行政复议 99 件2；再如 2015 四川省成都市，一居民以同样或者近似的事实与理由在一年时间内分别向当地数个行政机关提出了 30 多件政府信息公开申请，并且在这之后向法院提起了 15 起政府信息公开行政诉讼，这 15 起中，绝大多数都是无效诉讼[2]；再有 2016 年福建省泉州市，某公司因与竞争对手存在民事纠纷，一年时间内向泉州市各政府部门申请政府信息公开十余次，并向法院提起行政诉讼 23 起3；还有 2015 年江苏省南通市，陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复一案，陆红霞及其父亲、伯母三人于 2013 年至 2015年 1 月向南通市各行政机关提起至少 94 次政府信息公开申请，此后三人针对这些申请的答复提出了共计 39 次行政复议，而在行政复议进行完毕后，三人又向当地各法院提起共计 36 次行政诉讼，且全部为政府信息公开之诉4。
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2.2 对行政滥诉性质的界定
行政滥诉，顾名思义是对行政诉权的滥用，包含着对诉权的滥用与对行政诉权的滥用两个层面的内容属性。
2.2.1 滥用诉权概念剖析
关于滥用诉权，古代法中并无此概念，它是在现代法发展过程中, 由于诉讼主体的权利不断扩张而产生的不良结果[4]，其起源于民法领域，最早以“权利滥用”(Abuse of Droit)的提法出现于法国的法律之中[5]。在当时，关于“权利滥用”的法条主要被用于对财产权即实体权利的规制[6]，随着社会本位主义思想的发展，这一概念逐渐上升到对权利滥用者所造成社会后果的关注，其中一方面就涉及到受害人的利益，包括诉的利益，于是这一概念就此超出财产法的传统范畴而具有了程序层面的意义[7]。而后，德国在法国的研究基础上进一步发展了滥用诉权的理论，通过将民法中诚实信用原则的范围扩大到民事诉讼的司法实践，使诚实信用原则得以在程序法范畴得到解释和适用[8]。再后，日本将法律界对滥用诉权行为的认识推进到了新的阶段。日本在德国将诚实信用原则纳入民事诉讼法的基础上，对滥用诉权行为赋予了更多道德层面的定义，即认为如果某一行使诉讼权利的行为违背了对当事人的诚实信用 ,仅仅以让对方权利受损作为目的，这样的行为就是滥用诉讼权利[9]，同时在民事诉讼法中对诚实信用原则进行了明确规定，并增加了一系列用于规制滥用诉权行为的具体规则。从滥用诉权相关理论在大陆法系国家的发展历程中，我们可以发现一条清晰的路线，即由一开始单纯的对实体权利滥用的规制，慢慢扩大到对程序性权利滥用的规制，伴随在这个过程中的是民法中诚实信用原则之适用范围的不断扩大。换言之，在当代滥用诉权相关理论背景下，无论不同国家对滥用诉权的定义如何，诉权之滥用，必然意味着对诚实信用原则的破坏，也即滥用诉权之人存在主观上的恶意。
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第三章 行政滥诉构成要件与判断标准.........................9
3.1.1 对民事滥诉构成要件的参照.............................9
3.1.2 行政滥诉的构成要件............................10
第四章 国外滥诉规制制度的比较与借鉴................................17
（一）英国................................17
（二）美国.................................17
第五章 行政滥诉的问题呈现与有效规制...........................19
5.1 行政滥诉问题及其成因.......................................19
5.1.1 立法层面的缺失.............19
5.1.2 政府信息公开制度的缺陷............................19

第五章 行政滥诉的问题呈现与有效规制

5.1 行政滥诉问题及其成因
5.1.1 立法层面的缺失
在我国，尽管“滥诉”一说早在上世纪 90 年代末就已经提出，但至今仍未出台专门规制滥诉的法律。我国《宪法》第 51 条对于我国公民行使权利的边界性作了简单的规定，许多学者将其作为我国禁止滥用诉权的标志，但这样原则性的规定显然无法真正意义上起到规制滥诉行为的效果。当然，在民事诉讼领域，与滥诉行为有关的法条规定相对还是比较多的，包括我国民诉法中对恶意诉讼的限制、对诚实信用原则的引入等法律规定，都是对民事滥诉规制制度的构建。但在我国行政诉讼领域，对行政滥诉相关制度的构建只能说乏善可陈，尽管在 2017年我国颁布了关于对当事人行使行政诉权行为进行规范的若干意见（以下简称为《意见》），但在《意见》中只是对规制行政滥诉行为提出了一些值得注意的事项，但对于行政滥诉的概念、怎样认定行政滥诉等问题并没有做出系统的阐述。此外，在 2000 年行政诉讼法司法解释中，对公民、法人或其他组织对哪些行为不服提起诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围作了列举式规定，其中就包括“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。但这些不成系统的意见或者司法解释条款，并不能有效解决司法实践中认定、规制行政滥诉的问题。实际上，在目前实务中，对行政滥诉的规制很大程度上取决于法官自身对滥诉行为的认识，在具体的规制措施上不同案件有着较大的差异。这种立法层面上规制机制的缺失，是行政滥诉行为出现并不断扩大的根本制度原因。
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第六章 结语
行政诉权是一种带有公益性质的权利，它从诞生那一天起就承担着帮助公民保护自身权利、对抗行政权力的使命。但任何权利的行使都有限度，这个世界上不存在没有边界的权利，无论这一权利设立的初衷是多么美好，都不能越过这条界限，否则就会导致社会秩序的混乱。真正的自由，正如卢梭所言，应当是“负责任的自由，戴着镣铐的舞蹈”。行政滥诉行为，是对正常行政诉讼制度的破坏，不仅对行政机关本身造成损害，更给司法秩序带来了不良影响，长此以往将祸及对法治国家的建设，是必须加以规制的行为。而要实现对行政滥诉的规制，必先立足于对行政滥诉概念的辨明、对其构成要件的剖析。
本文尝试通过对国内行政滥诉现象进行总结以及对域外滥诉理论的借鉴，对行政滥诉行为进行定性，并且在此基础之上，结合司法实务提出行政滥诉的五大构成要件，进而试图摸索出可能的规制方案。虽然得到了以上这些初步的研究成果，但依然存在很多不足，有很多问题还有继续挖掘的空间，希望本文中包含的内容，能给我国完善行政滥诉相关制度提供参考，为我国建成社会主义法治国家贡献一份微薄之力。
参考文献（略）