共享单车规制问题研究

本文认为共享单车的法律规制涉及到运营企业、用户、政府等多方主体的利益需求，政府并未及时供给行之有效的政策和法规。通过分析共享单车的规制现状，指出地方政府在无上位法依据的前提下，以规范性文件的方式对运营企业施加准入限制的做法，显然违反《行政许可法》第 14 条和第 15 条的规定；政府与运营企业之间、政府各部门之间存在协同监管机制不畅通的问题；政府对用户的不当使用行为存在监管漏洞等问题。

第一章 绪论

1.1 研究背景
习近平总书记在党的十八届五中全会上提出“五大发展理念”，即创新、协调、绿色、开放、共享，指明了新时代经济社会发展的方向与目标。共享单车作为移动互联网与传统租赁业深度融合发展的产物，是分时租赁模式在互联网背景下的经济模式创新，对于解决城市交通出行中“最后一公里”的问题具有重要的现实意义。但是由于运营企业短期过量投放单车和用户乱停乱放行为，致使共享单车在实际运营中产生巨大的负面效果。政府为了抑制“单车围城”现象的蔓延，采取总量控制、建设监管平台等方式加强对共享单车的规制。正是因为如此，共享单车无序发展所带来的问题逐渐被学者们所关注。尤其是行业巨头小黄车在2018 年 12 月后出现押金难退的问题，更使得人们担忧共享单车行业的未来发展趋势。因此，如何更好地规制共享单车在发展中出现的诸多问题，具有深刻的现实意义。
学界对共享单车的研究多集中于共享单车的经济属性、押金安全、政府治理责任等方面，并未全面而深刻地研究共享单车在运营中所遇到的难题。仅从知网上难以找到几篇核心期刊上的文章，便能说明目前该领域的研究仍处于比较原始的地步，有待进一步加强研究的必要。与共享单车研究的冷清状况相比，共享经济和法律规制问题的研究一直处于非常热门状态。目前学者的研究成果主要表现在：一是共享单车是否属于共享经济的典型业态。绝大部分学者对此持否定回答的原因在于共享经济的商业模式日新月异，学者们难以在短期内形成一致的看法。二是共享单车的规制原则。主要存在创新友好、规制中立、竞争导向型监管、辅助性原则等观点分歧。三是共享单车的规制模式。主要存在自我规制、合作规制、实验性规制、平台规制等观点分歧。本文正是在此理论背景下研究共享单车的规制问题，试图弄清楚共享单车的发展方向。
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1.2 研究内容
论文共分为四部分。
第一部分为共享单车规制概述，讨论了共享单车的概念、特征、历史发展等内容。通过对共享单车概念的讨论，说明了共享单车的本质特征是互联网分时租赁，从而进一步厘清了共享单车与共享经济、公共产品的区别。通过对共享单车发展历史的讨论，说明了共享单车在不同发展阶段的特征。
第二部分从秩序维护和危险预防两个角度论述了共享单车的规制必要性。前者是运营企业以远超区域承载量的方式短期过量投放单车和用户在使用单车中存在的乱停乱放、盗窃、故意毁损等行为严重损害城市道路交通秩序；后者是运营企业存在擅自挪用用户押金、产品质量不合格、用户信息保护不健全等问题所带来的诸多风险。
第三部分从政策制定和行政执法两个角度论述了共享单车的规制现状，分析了中央层面确定的改革创新、包容审慎、多方共治、属地管理等政策与原则，地方层面则多以规范性文件的方式详细规定了政府职能部门的职责、运营企业的服务和管理标准、用户的行为规范、政府对运营企业的考核以及行业信用信息的归集、披露、使用和管理等内容，已经基本上建立了共享单车的法律规制标准。在此基础上进一步分析了地方政府各职能部门的具体执法实践，从而指出了共享单车规制中存在市场准入法律不健全、协同监管机制不健全、违法用户规制漏洞等诸多问题。
第四部分从“放管服”改革视角下论述共享单车的规制重构，指出了简政放权既包括向下级政府放权也包括向市场放权，厘清了政府和市场的界限，论证了既有规制方法的不足和合作规制模式是放管结合的最优选择，指明了政府提供服务的方向。
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第二章 共享单车概述

2.1 共享单车的概念
共享单车（互联网租赁自行车），是指“以互联网技术为依托构建服务平台，由经营者投放至城市道路等公共区域，为用户提供分时租赁服务的人力骑行两轮自行车。”共享单车的概念清楚地揭示了其特征，详述如下。
首先，共享单车作为传统租赁业与互联网技术深度融合的产物，具有商业模式创新的特征。运营企业以分时租赁方式向用户提供短期出行服务，当用户使用手机应用软件成功扫码解锁单车后便与运营企业成立租赁合同关系。因此，从法律关系角度来看，共享单车与传统租赁业并无本质区别，均是所有权人让渡使用权能获得租金收益。但是，运营企业通过互联网技术使得共享单车的运营范围、服务客户等突破了传统租赁业的地域限制、行业限制，可以向全国乃至全球提供服务。共享单车的商业模式带动了诸如共享充电宝、共享雨伞等行业发展，使得共享理念深入人心。
其次，与政府提供的公共自行车相比，共享单车具有盈利性、便利性特征。虽然共享单车与公共自行车均旨在满足城市慢行交通出行的需要，但是公共自行车是政府履行公共服务职责的表现，而共享单车则是企业以分时租赁模式追逐利润的结果。尽管公共自行车会在使用一小时后收取少量费用，但是与其高昂的生产成本和维护成本相比仍然具有公益性[3]，毕竟绝大多数用户的使用时间不会超过一小时。此外，公共自行车是用户在特定地点以刷卡方式有桩借还车辆，而共享单车则是以手机扫码方式无桩借还车辆，不受特定停放点的限制。尽管公共自行车在共享单车出现之间就已经运营相当长的时间，但是因其使用不便、破损率高等原因未能得到普遍认可，而共享单车借助手机扫码、无桩停放方式极大地便利了用户使用单车。因此，租还便利且注重用户体验的共享单车能够迅速占领市场似乎是不言自明的事情。
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2.2 共享单车的历史
正所谓“日光之下并无新事”，共享单车的发展也不是一蹴而就的。尽管本文所称的共享单车是互联网租赁自行车的俗称，但是单车共享理念却并非始于共享单车。通过考察单车共享的实践，大致可以将其分为四个发展阶段[17]。前两代单车共享受制于技术原因，无法解决用户偷盗和故意毁损单车问题。有桩式第三代单车共享受制于资金压力，给政府带来沉重的财政负担，运营企业尚未找到有效的盈利模式。无桩式第四代单车共享受制于运营企业的趋利性，带来过量投放、押金安全、乱停乱放等问题。下文将详细介绍共享单车的发展历史，说明共享单车能够兴起的根本原因是现代互联网技术的运用。
2.2.1 公共自行车的历史
第一代单车共享处于探索阶段，规模小、非盈利成为其特征。1965 年，普罗沃斯组织（the Provos）在荷兰阿姆斯特丹开展了白色自行车计划，即将未上锁的 50 辆白色自行车停放在市中心的各个地方供市民自由使用[18]，但是由于市民素质不高导致自行车很快被盗窃和破坏殆尽，该计划随之消亡。此外，1974年法国拉罗谢尔、1993 年英国剑桥、1995 年美国科罗拉多州博尔德也曾开展过绿色自行车计划，但也因为同样的原因而终止。
第二代单车共享致力于解决单车被盗的问题，但是由于不限制使用时间和用户的匿名性等因素导致偷盗、故意毁损单车的情况依然严重。1995 年，丹麦哥本哈根发起了大规模的城市自行车共享项目，即将经过特殊设计的 1100 辆自行车锁在市区指定的停放点，市民使用面值 20 克朗的硬币便可使用该自行车，还车时退还硬币。哥本哈根的投币共享模式被其他城市借鉴，例如 1996 年挪威桑德斯、1996 年美国明尼苏达州明尼阿波利斯和圣保罗、2000 年芬兰赫尔辛基。

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第三章 共享单车的规制必要性..............................9
3.1 城市道路交通秩序.......................9
3.1.1 企业过量投放、运维不力...................9
3.1.2 用户的不当使用行为...........................10
第四章 共享单车的规制现状.........................15
4.1 共享单车规制的立法与政策.............................15
4.1.1 规范性文件...........................15
4.1.2 相关规定的内容...........................17
第五章 “放管服”改革下的规制重构.........................23
5.1 共享单车规制中的简政放权..........................23
5.2 共享单车规制中的放管结合....................25

第五章 “放管服”改革下的规制重构

5.1 共享单车规制中的简政放权
简政放权旨在处理好政府与市场的关系，对于市场自身能够解决的事项政府不应插手其中，其核心是行政审批制度改革[54]，将属于市场的权力还给市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。虽然共享单车的法律规制涉及到中央政府对规制原则、基本政策等方面的总体考量，但是共享单车更多的是城市治理问题，更需要地方政府实际履行管理和服务职责。例如中央政府应规定是否以行政审批的方式要求运营企业满足特定的要求才能进入市场；地方政府则应根据地方承载量合理计算本地的单车总额以及如何分配给不同的运营企业。一方面，根据宪法、地方政府组织法的规定，地方政府享有管理权，因此中央政府不能也不需要面面俱到地规制共享单车在运营中存在的问题，将该下放的权力下放给地方政府；另一方面，地方政府也不能肆意扩大自己的权力，损害运营企业的利益，对于能由市场自身调节的事项，政府不应随意干涉。但是目前地方政府的规制实践却存在过度规制、规制漏洞等情形[55]。
第一，过度规制。所谓过度规制，是指政府为运营企业施加不应有的规制要求。例如常州市要求共享单车应登记领取号牌15、宁波市要求运营企业为用户购买人身意外伤害保险16等等。其实，强制要求运营企业悬挂号牌、购买保险等行为会造成交易成本过大，其实这些因素完全可以由市场决定。单车悬挂号牌的意义微乎其微，可能只是政府为了收取登记费用的手段而已；运营企业是否为用户购买保险其实是企业基于成本考量，如果单车事故频发，则运营企业购买保险以分担风险的愿望便极大增强，但是如果单车事故并不常见，或者说购买保险的费用远远大于用户索赔的费用，运营企业购买保险的愿望便微乎其微。政府不应直接干预企业的经营活动，这种思维其实与政府固有的执法实践有关。从改革开放以来，我国便推进行政体制改革，对于计划经济时期的全能政府、管制型政府向现阶段的有限政府、服务型政府改革，但是政府人员的思维还未跟上步伐，还企图用命令的方式进行市场管理。
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第六章 结论与展望
共享单车作为互联网分时租赁的典型代表，能够满足城市慢行交通出行的需要，但是由于运营企业短期过量投放单车和用户的乱停乱放行为致使城市道路交通秩序受到严重损害，以及运营企业可能存在的危及消费者权益的行为，成为共享单车规制的必要性和正当性。然而，共享单车的法律规制涉及到运营企业、用户、政府等多方主体的利益需求，政府并未及时供给行之有效的政策和法规。通过分析共享单车的规制现状，指出地方政府在无上位法依据的前提下，以规范性文件的方式对运营企业施加准入限制的做法，显然违反《行政许可法》第 14 条和第 15 条的规定；政府与运营企业之间、政府各部门之间存在协同监管机制不畅通的问题；政府对用户的不当使用行为存在监管漏洞等问题。结合“放管服”改革的要求，厘清政府和市场的界限，试图重构共享单车的规制方法和具体措施。通过对诸如自我规制、实验性规制、平台监管等规制模式的分析，指出合作规制是共享单车的最优选择，能够平衡各方利益主体的需求。合作规制要求政府、运营企业、用户等各方主体在规制的全过程中保持合作。具体而言，事前要加强法律法规等制度建设，重点在于厘清政府与市场的界限，改变当前过度规制的现状，向放松规制方向发展。事中要加强相关主体之间的沟通与协调，改变当前以行政处罚为主的规制方式，向行政指导、行政约谈等非强制性方向发展，从而实现规制目标。事后要加强服务供给，完善自行车交通网络和自行车停放点设置和建设，提高政府的服务能力和水平。
毋庸置疑的是共享单车作为商业模式创新的产物，需要在借鉴各地政府的规制经验和教训的基础上，探索出一条符合中国实际的规制道路。既不能像政府在共享单车的规制早期一样采取放任自流的做法，也不能像目前一样采取严格限制运营企业的准入条件、强制购买保险等过度规制的做法。随着政府对共享单车的规制逐渐走向常态化和法制化，共享单车的热潮逐渐退去，市场开始呈现出有序发展的状态。总之，需要坚持创新友好和包容审慎的理念，以合作规制方式解决共享单车在运营中面临的诸多问题，为共享单车的健康发展注入强劲的动力，提高政府的城市治理水平和能力。
参考文献（略）