第一章 中国城市管理执法制度的历史沿革
一、中国城建监察制度的起源
1978 年，全国城市工作会议要求把做好城市规划、建设和管理作为城市政府的主要职责。国家的工作重点转移到建设社会主义现代化、实行改革开放、发扬民主、建设社会主义法治，拉开了我国法治建设的帷幕。改革开放初期，我国城市管理执法的内容以环境卫生为主，而管理部门几经变更。为加强对城市的管理，各地政府按照科层条线组建起多个执法队伍，为相关管理方面或部门提供法律服务。广州市于 1985 年 7 月由市建委组建了城建监察大队，主要承担建设施工等 7 项任务，之后更名为城市管理监察大队。1987 年，根据广州市政府的通告，执法任务及范围设定为公安交通、环境保护、建筑施工等领域 10 项任务。
二、中国城建监察制度发展
1988 年，国务院发布机构改革方案，要求紧密结合经济体制改革，切实转变政府职能。随后，我国制定了大量法律、法规和规章，设定了多个执法主体，且多由行政管理部门兼任。同年，国务院明确了建设部负责管理、指导城建监察执法工作。1989 年，建设部发文要求各省、市与建设部保持一致，由各级建委（厅）负责城建监察的管理工作。按照上级要求，省、市将城市管理相关的行政执法队伍进行了梳理和归拢，合并为城建监察队伍，建立相关法律制度，开展城市建设、管理方面的执法工作，城市管理方面的城建监察制度逐步形成
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第二节 相对集中行政处罚制度
一、中国相对集中行政处罚权制度的起源
针对城建监察制度运行期间存在的多种问题，如职能交叉、重复多头执法等，随着行政法的立法和发展，相对集中行政处罚权制度应运而生。1996 年，《行政处罚法》（1996）、《行政监察法》（1997）、《行政复议法》（1999）相应出台。相对集中行使行政处罚权制度主要以上述法律为依据，其可集中行使的行政处罚权的种类及其程序有了明确的规定。《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；还规定公共事业组织被“授权”或“委托”可作为执法主体。1997年，国务院发布贯彻实施《行政处罚法》的通知，相对集中行政处罚权的试点开始。同年 12 月，国务院法制办批准广州市开展试点。随后的两年间，广东省政府和广州市政府分别发出公告和决定，推进广州市城市管理综合执法试点工作，贯彻国务院法制办的指示。1999 年 9 月，广州市城市管理综合执法支队（局）成立，为正局级事业单位，归口市建委管理，正式实施相对集中行政处罚权试点工作。
二、中国相对集中行政处罚权制度的发展
1999 年至 2002 年，国务院办公厅相继下发推进依法行政、开展相对集中行政处罚权试点、推进相对集中行政处罚工作相关的文件，将相对集中行政处罚权框定为城市管理领域。依法集中的处罚权范围包括市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商行政、公安交通等八个管理方面；以及相对集中上述范围以外行政处罚权，依照《行政处罚法》的规定，省级政府也可以决定。经批准，全国 3 个直辖市和 79 个城市开始了相对集中行政处罚权试点。
此时，广州市试点模式为“两级政府、三级管理”，市设支队，区设大队，街（镇）设中队（由区大队派驻）。市、区两级执法队伍分别作为市、区两级的行政执法主体，各自承担具体行政行为的法律责任，街（镇）中队以区大队的名义行使行政处罚。区级队伍接收市级和区政府的双重领导，街（镇）一级接受区级队伍的领导和监督，日常由街道办（镇政府）指挥调度。
随后，其他各省、各市逐步试行相对集中行政处罚制度，但是因为行政处罚权的不统一，各地执法范围、机构、体制、法规和规章、规范各有不同。
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第二章 现代城市管理执法制度现状：广州和新加坡为例
第一节 广州市城市管理综合执法制度现状
一、广州市城市管理执法部门组织架构
2019 年 1 月，根据新的三定方案，广州市城市管理委员会变更为广州市城市管理和综合执法局，主要职责为负责城市容貌、户外广告招牌设置监管，环境卫生监管，生活垃圾收运处置的监管，城镇燃气行业等的监管，垃圾终端处理设施的运营监管，水域市容环境卫生的监管，城市管理类综合执法事项，完成上级交办的其他任务。局内设 11 个综合处室，市容景观管理处等 7 个管理处室，水上市容管理和执法处等 4 个执法业务处室。设 9 个下属单位，涉及水上市容环境卫生、余泥渣土、生活废弃物、城市管理监控指挥、卫生处理、无害化处理、技术、机械化作业、环境卫生机械设备等。区级设各区城市管理和综合执法局（10个区）、南沙区分设南沙区城市管理局、南沙区综合行政执法局。街镇级设执法队，以区局名义行使处罚权，为区局的派出机构。
市级权责清单涉及环卫设施、生活垃圾，燃气资质，户外广告和建筑废弃物的行政许可共 9 项，行政检查 7 项；城市管理综合执法类的行政处罚 262 项，行政强制权 34 项。
二、广州市城市管理和综合执法的情况
《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定（2018 年修订）》所列的行政处罚事项（根据相关法律法规实际行使的）共有 373 项，其中涉及本局自身管理职能的执法事项为市容环境卫生管理 157 项、燃气管理 115 项；涉及其他部门管理职责的执法事项，按城乡规划、环保、市政、工商、水务、建设工程、人防、白云山、养犬管理类别分，各有 26 项、12 项、29 项、1 项、3 项、6项、6 项、8 项、4 项。
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第二节 新加坡城市管理执法制度现状
一、新加坡作为比较对象的缘由
（一）地理位置、经济发展水平适合比较。东南亚地理位置接近中国，随着未来的建设和发展，由中国主导的多个重大基建项目将会在东南亚出现，中国与东南亚各国的互联互通将更为紧密。近几年，随着劳动密集型产业的转移、外来投资和发展贸易，东南亚经济飞速发展。据调查，2018 年广东有近 600 家外商投资制造业企业转移至东南亚国家。①资料显示，东南亚 GDP 前五城市分别是新加坡（城市型国家）、雅加达（印尼）、曼谷（泰国）、吉隆坡（马来西亚）、马尼拉（菲律宾）， GDP 分别是 2 万亿、1.6 万亿、1.1 万亿、1 万亿、0.6 万亿（单位：人民币）。其中，仅新加坡能排到我国一线城市的行列，我国一线城市 GDP已破 2 万亿人民币。新加坡经济高度发达，无论是人均 GDP、还是人均收入都与美国相近。因此，从城市化进程和社会经济发展水平，新加坡与我国一线城市就城市管理执法方面有可比性和互鉴性。
（二）社会治理有特色。根据新加坡《2019 年人口简报》，新加坡总人口达570 万。新加坡对于英国法制进行了本土化改造，把儒家礼治与西方法治相结合，以其独特的法制环境，提供了良好的法律保障，进行独具特色的法治治理。新加坡法治运行机制为政府主导型。如规划方面，中央政府负责整体规划，国家发展部门负责统筹城市规划，市区重建局负责发展规划、开发控制、旧区改造和遗迹保护的具体规划管理。
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第一节 现代城市管理执法制度理念比较 ................. 24
一、新加坡城市管理执法理念 .......................... 24
二、广州市城市管理执法理念 ............................... 26
第四章 完善中国城市管理执法制度的法律建议 .............. 44
第一节 加强城市管理执法的法治建设 ................... 45
一、形成法治理念 ................................... 45
二、提高立法层级 ..................................... 45
第四章 完善中国城市管理执法制度的法律建议
第一节 加强城市管理执法的法治建设
一、形成法治理念
法治思维具有规范性、程序性、限权性等特点，是建立法治理念的前提 ①，从“无法之治”到“良法善治”的思维迈进。一是自觉培养法律意识、法治思维和思维方式，坚持依法行政。二是按照法治中国的要求，继续深入体制改革，明确机构设置、确定执法主体、匡定管理事项和执法范围。三是在行政执法方面，注重保护公民权利作为城市管理执法的价值取向，维护行政相对人的合法权益，寓管理于服务之中。加强与相关主体的沟通协调，争取理解支持。尊重法律规则，公主客观地处理问题。执法方式要以教育说服为先，执法手段以服务为主、强制为辅，善于解决问题和化解矛盾。四是在行政管理方面重视顶层设计、整合优质资源，广用人才，提高决策的前瞻性和专业性。少做表面政绩工程，多做贴心民心工程，增强市民的拥有感和归属感。采取积极稳妥的宏观调控措施，实施适度的政府干预政策。五是发动公众参与监督，以人为本，实现自我管理，激发社会活力，加强群众自治组织建设，畅通民众沟通渠道，构建良性互动机制，不断提高专业化、智能化、法治化水平。
二、提高立法层级
城市管理领域涉及的部门执法主体较多,执法范围宽广,法律交叉复杂,难以通过低位阶的部门规章来解决问题。现有的《城市管理执法办法》位阶偏低，因此，建议制定法律或行政法规，明确市管理综合执法职权范围、机构体制机制、各部门协调、执法队伍以及法律责任与追究内容，推进城市管理法治化建设。各地市用来明确城市管理执法范围的最高位阶的只有地方性法规，也就是各地的城市管理条例。地方性法规不足以规范和统一全国的城市管理综合执法行为。中央发文明确了城市管理职责和匡定了综合执法范围，还是需要高位阶的立法，通过法律政策的贯彻落实。
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结语
城市作为经济社会发展的载体，是一个国家的缩影，代表国家参与各类国际竞争。中国城市管理执法制度历时 40 年，逐步走向法治化，历经多种治理模式，如分散执法、集中处罚、综合执法、专业执法等，中国在不同的发展时期、经济水平和城市化进程中，采取了不同的城市管理执法模式，有好的经验，解决了很多实际问题，也暴露出一些问题，但总体来说，城市快速发展、社会秩序也较为平和有序，为了城市和生活更加美好，试行了多种模式，积累了丰富的经验。通过中国一线城市广州与新加坡城市管理执法制度进行对比，要完善城市管理执法制度，必须坚持依法治理，总结善治经验，摸索未来城市管理执法制度和模式，给其他城市完善城市管理执法提供参考。
参考文献（略）