第一章 我国农村宅基地三权分置概述
1.1 农村宅基地三权分置的权利内涵
在农村宅基地三权分置的政策引导下，必然会引起相关法律法规的变动，至于如何变动，各界的学者也是见仁见智，争议不断。基本的概念不清楚，则后续的制度设计也会没有逻辑，因此只有对宅基地三权分置相关概念熟稔，才能把握农村宅基地三权分置的争议焦点，找到宅基地权利的法理演绎路径。
1.1.1 宅基地所有权
我国土地制度的基础和核心是土地公有制，土地公有制的法律表现形式就是国有土地所有权和集体土地所有权。意味着集体财产不是只要是集体成员就会获得确定的份额，所以，也就没有就分额而获得相应的行使权利，离开集体时也不能就份额来要求集体补赔给自己①，宅基地所有权是集体土地所有权的表现形式之一，故而也应具有集体土地的特征，即集体对集体的财产有所有权、集体事情也交给集体来管理、集体所产生的利益自然要合理分配给集体，以上关于集体所有宅基地的权利和义务，由本集体以及集体成员享有和和承担②；宅基地所有权是宅基地三权分置的基础和根源，是集体化的产物，在集体所有的土地上，其表现为对外与对内两方面权利③。
在对外方面，宅基地所有权主要是确定农村宅基地的集体身份，划出本集体经济组织与非本集体经济组织的分界，排除非本集体经济组织对集体财产的所有，建立起本集体与第三人之间的关系，根据《民法典》第二百六十条集体所有的土地是集体所有的不动产，《土地管理法》第九条规定“集体所有财产”就包括宅基地在内的集体所有土地，据 2016 年国土资源部发布的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，可知农村已经开展卓有成效的农村房地一体的不动产登记发证工作，这是对农民所拥有的宅基地权益，进行排除非本集体经济组织成员的确认，也使国家和集体组织对宅基地的管理有所依凭，《土地管理法》中第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，该规定一方面是允许非本集体之内的单位和个人使用农民集体所有的土地，另一方面也是通过集体所有权明确了本集体与第三人之间是关于农村土地利用的权利义务关系。在对内方面，宅基地所有权涉及到了集体与成员的关系以及集体成员之间的关系，根据《土地管理法》第十一条的规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织和村委会经营管理”，可见宅基地所有权的主体日趋明确化和法定化，而我国宅基地所有权行使的主体在处理内部关系时一直遵循“村民自治”原则，村集体作为民间自治代表，在保障农民生活、维护生态环境、形成村落文化共同体等方面发挥作用①，村集体在这个过程中与集体成员建立关系，而农村宅基地作为农民生产、生活的基本要素，天然的是村集体的工作内容，也奠定了村集体对内的宅基地治理权限。
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1.2 宅基地三权分置的意义
宅基地三权分置是对利益关系的调整，涉及的主体比较多，法律关系也比较复杂，在内部关涉集体成员之间以及集体与成员，在宅基地外部流转涉及集体组织与外部单位和个人，在宅基地管理、增值收益分配中又与国家管制相关，不仅是对农村集体土地制度实践的挑战，而且也是对改革开放以来法治水平进行的考验。
1.2.1 推动乡村振兴战略实施
宅基地三权分置看起来好像是对宅基地权利的分置，在其背后却是关乎亿万农民权益的保护，是对乡村振兴战略的有机组成部分，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这些都与宅基地三权分置密切相关。
宅基地三权分置的改革为产业兴旺提供产业空间支持，推动农民生活富裕。根据2013 年九三学社调查显示，农村宅基地面积每年以 1%的速度增加，却有 1/4 的住房常年无人居住①，这直观的说明了中国的农村宅基地闲置现象比较突出，宅基地利用率比较低，而我国紧缩的城市建设用地指标满足不了城市发展所需要的用地，城市土地的稀缺性带来城市地价居高不下，有的城市产业发展用地成本已经占到企业运行总成本甚至一半，倒逼部分产业瞄向成本低的农村宅基地。所以，通过对农村闲置宅基地权利的整合和设计，可以打破以前宅基地的身份和区域限制，为城乡生产要素平等交换和优化配置提供可能，利用宅基地对产业空间的支持，会给农民带来工资性收入和宅基地使用权收益，不仅会让乡村脱贫，还会带来乡村的振兴，实现乡村产业兴旺，农民生活富裕。
宅基地三权分置有利于改善农村人居环境。乡村振兴战略对于乡村生态和居住环境提出了生态宜居的要求，这是乡村振兴中产业兴旺的重要条件，乡村振兴不再走先污染后发展的道路，而是要走一条可持续发展道路，这是当代对田园风光的价值和功能的重新审视。宅基地三权分置是在立足于农民住房保障的基础上，推动宅基地使用权的流转，村集体通过对宅基地的规划，对闲置房屋及宅基地和危房进行修理甚至重建，提高宅基地的利用效率和价值，有利于集体流转宅基地使用权获得更高的收益，提高集体宅基地的竞争力，集体获得更高的收益也为集体履行乡村生态保护提供经济支持。2006 年建设部就颁发的《绿色建筑评价标准》，但是由于缺少强制要求以及政策鼓励等，在乡村实际建设中比较少见，但是乡村绿色建筑兼顾了乡村生态环境保护和居住环境改善的双重功能，如果由村集体带头在流转的宅基地上，以生态环境为基础建设“天人合一”的乡村建筑，必定会带动乡村绿色建筑的发展。
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2.1 从两权分置到三权分置的变化
2.1.1 权利主体的变化
宅基地所有权主体变得明确化。在两权分置下的宅基地制度构造中，宅基地的所有权是由农民集体享有，排斥集体之外的人，在实践中的农民集体更多表现是松散的一定地域的个体集合，两权分置下的宅基地所有权主体是比较模糊的，其是《宅基地管理办法》中“村集体”，也是《物权法》中的“集体成员”，也许某种程度上来讲，这种设计在当时的背景下有一定合理性，但模糊权利无助于权利的行使，“集体成员”意味着本集体成员都是权利主体，是集体成员的集合，如果任何单位或者个人的意思表示都能代表集体，则意味着没有集体意思表示，故“集体成员”必须明确到机构或者个人，至少得有个机构代表集体汇集集体成员统一的意见、作出行为和为行为承担责任。当然国家也考虑到了这一点，在 2015 年开始探索宅基地改革后于 2016 年颁布的《民法总则》确定农村集体经济组织为特殊法人，具有民事主体法人地位，于 2018 年中央一号文件明确“探索宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权”后，2019 年的《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地的经营、管理主体不仅有村集体经济组织和村委会，还有村民小组。2020 年新通过的《民法典》第九十六条的特别法人包括农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。其和《土地管理法》考虑一样，即相较于集体经济组织，村委会等在广大农村是更加广泛，更受农民的认同和理解，让村委会等兜了一下底。不过，在现实生活中，村集体经济组织与村民委员会之间职责在许多地区存在较混乱的局面，村民委员会不仅要行使管理职能，还得行使经济职能。从整个发展趋势来把握，就会知道宅基地所有权的主体是向着更加明确、具体的方向发展的，这也为以后宅基地三权分置下发挥宅基地所有权主体的乡村治理功能打下来基础。
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2.2 我国农村宅基地三权分置的政策变迁
2.2.1 我国农村宅基地三权分置政策内容演进
2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革完善农村宅基地制度，选择试点，慎重稳妥推动农民住房财产权抵押、担保转让”，通过探索农村居民农房财产功能，对农房所有权规定进行用益化实现探索，从而有限的改革中保持宅基地制度的稳定。2014 年 1 月，在中共中央和国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，提出要对农村宅基地分配完善，加快农村地籍调查，并对推进农民住房财产权流转融资进行了再次强调。由此可见，这次宅基地三权分置改革是从宅基地上农房入手的，目的是推动宅基地上农房在本集体范围的流转，增加农民的财产性收入。2015 年在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》中，针对免费使用宅基地，提出了探索付费使用宅基地，对进城落户农民的自愿有补助退出宅基地开始实地调研，同时探索宅基地审批制度的完善路径，以及研究如何发挥农民自治组织的民主管理作用。可知，试点地区以上宅基地改革是在对两权分置宅基地制度中与社会不相适应的部分初步探索。第十二届全国人大常委会第十三次会议通过的通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（下称：2015年国务院授权宅基地改革决定），通过国务院对 33 个宅基地闲置率超过 8%的市、县、区法律授权的方式，暂时停止实施 5 个土地管理法的条款、1 个城市房地产管理法条款，从 2015 年 2 月到 2019 年底（后来两次延长）进行宅基地改革试点，体现了党中央和政府对宅基地改革的支持力度，也体现了国家对宅基地改革的审慎和严谨的态度。2015年《关于加大改革开放力度加快农业现代化建设若干意见》和 2016 年的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中都增加了探索农民住房保障的新机制，说明我国农村宅基地政策在要求推动宅基地流转的同时也要求做好农民权益的保护，特别是要防止农民居无定所。2016 年国土资源部发布了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，提出对进城落户的农民，应该对其合法取得的宅基地使用权进行确权登记，且我国将展开农村房地一体的权籍调查，这些政策表明国家要对农村集体宅基地进行明确的权利界定，打破宅基地上一直以来的模糊性，为宅基地使用权的流转提供前提。2017 年在中共中央、国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，明确的列出了提高农村农民财产收入的政策，这些政策的着重点在于如何实现宅基地的使用和收益权能，这个《意见》的发布再一次农村宅基地“三权分置”的宅基地使用权的私权性质进行定性，推动了宅基地使用权的理论研究①。2018 年“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地所有权、保障农户的资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”写进了《关于实施乡村振兴战略的意见》中，把“两权分置”到“三权分置”的政策转变提到了中央层面的高度，为宅基地制度改革的全面深化提供了国家支持。
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第三章 我国农村宅基地三权分置问题......................................28
3.1 试点地区的典型实践..........................28
3.1.1 浙江义乌宅基地三权分置实践........................................28
3.1.2 云南省大理市宅基地三权分置实践..........................31
第四章 我国农村宅基地三权分置问题解决路径...............................43
4.1 落实宅基地所有权................................................43
4.1.1 保持集体所有的土地制度....................................43
4.1.2 宅基地产权的公权界定......................................44
第四章 我国农村宅基地三权分置问题解决路径
4.1 落实宅基地所有权
4.1.1 保持集体所有的土地制度
正如经济学家诺思指出的，“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”①，所以，宅基地三权分置不是与宅基地两权分置的决裂和否定，而是对宅基地两权分置的发展和完善，宅基地制度改革的不能轻易地用一方去否定另一方。基于客观条件变迁进行制度改革，需要维持农村土地制度的平衡，宅基地制度的渐近性变迁历史演进需要宅基地改革不脱轨，从而为我国的宅基地三权分置设置底线，集体所有土地制度是“共有私产”的特殊土地制度，其发展方向有两个：一个是朝着土地私有制度方向，另一个是朝着共有方向，我国的宅基地所有权在宅基地三权分置实践中，农村集体所有私人使用的二重性能越发凸显，私人使用的需求也比较高涨，但是土地制度需要达到一种平衡，绝对的私有和共有都不会有好的结果②，比如新中国成立初期农民房屋土地私有化下，即便农民有土地证和政府的充分的保护，农村土地依然会走向土地集中，出现失地农民沦为赤贫和流浪境地，而在大跃进时期高度的土地公有化也导致了巨大社会损失。农村宅基地三权分置改革会促进农村宅基地使用权的流转，这一过程毫无疑问会改变乡村封闭状况，促使资源、技术、人才的流动，会把市场经济下城市的契约性带到农村，但是由于处于城市化发展时期，农民和社会主体所掌握信息的不对称，农民若是以个体对个体，甚至是个体对企业的形式，直接接触社会主体，不仅农民的宅基地上权益极易遭受吞噬，而且可能因为农民个人对宅基地权益的处置影响集体的整体利益，而通过宅基地所有权的集体土地制度设计来面对社会主体，不仅会比农民个体直接面对更能维护农民利益，也会对集体的宅基地权益保障更加负责。所以，通过保持宅基地所有权的集体所有土地制度，划定宅基地产权的边界，界定组织内个体职责，并对更加个体化的宅基地地权结构转变进行管制，有利于集体成员持有确定且长期的宅基地权益。
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结语
宅基地三权分置的目的就是想协调好农民基本居住权益保障和宅基地使用权放活，从而让宅基地所有权人权能充分发挥，让宅基地资格权人权益得以保护，让社会主体得以在农村一展宏图，从而实现丰富宅基地权利利用的层次。该制度可以解决当前宅基地两权分置中的诸多问题和矛盾，实现宅基地使用权的财产价值，满足农民真实的诉求和需要，但是我国地域宽广，由于经济、地理以及社会的发展有着很大的差距，想要找到普遍适用的宅基地制度面临着实际的困难，对理论的研究也缺乏丰富的试点实践素，所以我认为先对目前比较突出的宅基地资源利用率不高的“一户多宅”问题可以进行普遍的治理，例如缩紧初始宅基地使用权分配和建立宅基地使用权退出制度。而对于经济发达地区的对财产利益诉求可以因地制宜的先行适用宅基地“三权分置”的试点经验，但是要衡量宅基地三权分置的成本与效益的投入与产出，尽量发挥宅基地三权分置制度的作用。三权分置就是探索城乡协同发展的可能，是对新时代城市化发展大趋势的顺应和乡村振兴契机的把握，通过打破城乡二元的封闭发展路线为城市和乡村的沟通架起桥梁，纵观宅基地制度的历史演进我们深刻的知道所有的宅基地制度的变化都是呈现的是螺旋上升的发展态势，是在不断的否定肯定中挖掘、释放土地的潜力，而所有的改革也不是一蹴而就的，现在的宅基地困境也是一个过程，我们应该尊重我们面临的现实情况，做到不急于求成，充分考虑到农民对宅基地的多样化诉求，并制定多元化的满足路径，考虑到东部经济发达地区农民对宅基地财产化诉求利益需求的同时也要考虑中西部经济欠发达地区对宅基地居住保障功能的依赖，考虑到人们追求城市快节奏、便利化生活方式追求的同时也要为乡愁情结、朴素缓慢的田园生活方式预留空间，我们最终的向往是每个人都有机会、都能实现追求自己生活的方式，城市与乡村都是令人向往的地方，而农民只是万千职业中的普通的甚至令人向往的职业，没有身份烙印，摆脱背朝黄土面朝天的印象，无论城市和乡村都是梦想可以实现的地方，无论在城市还是在乡村居住都是眼里有光、心中有梦，没有向城市进发的壮阔，没有留在乡村的没落。
参考文献（略）