一、集体土地征收中侵害农民权益的情形
（一）土地征收补偿低侵害农民土地收益权
1.区片定价存在弊端
土地是农民赖以谋生的工具，失去了土地，农民失去土地就失去了生活来源。集体土地大部分属于农用地，我国目前对农用地的土地补偿费和安置补助费的计算标准采取的是区片综合地价定价法。区片定价制定方式是否合理呢，最后依据片区地价给予的补偿是否能充分弥补农民的利益损失呢？区片综合地价的定价标准虽高于土地用途标准，但也只是以土地原用途为基础的综合平衡方案。
区片综合定价的方式存在弊端。首先，区片定价是由区县自行测算，再由市一级政府平衡后报省级批准。由这种制定与批准方式可以看到，地方政府在其中起了很大的决定作用。而地方政府在土地征收中具有利害关系，其征收土地后出让土地收益的多少与土地征收补偿的多寡成反比，即地方政府与征地农民存在利益冲突，在进行价格测算与平衡时，能否将自身利益撇开、做到完全公平公正呢？其次，该土地价格并非依照市场价格来定价。区片综合地价由省、自治区、直辖市政府综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口和经济社会发展水平等因素来制定的。①显然相比市场价格，土地原用途和土地产值仍然可以影响土地征收补偿定价，而实际上这一定价方法在一定程度上继承自旧《土地法》土地产值定价，是一种保守而不符合市场规律的定价方法。第三，区片综合定价的实施周期最长为三年，三年的时间土地价格可能会产生很大变化，而土地征收补偿的标准却始终如一。本身就是多种因素综合形成的区片综合地价，而这种综合定价可以保持三年不变，这显然与市场价格脱轨的又一证明。第四，这种自行申报的方式极易造成不同地方的区片价格差异很大，如果不将土地定价因素与比例进行严格、细致的规定，在全国范围内很容易出现有的地区区片定价过高，有的地区区片定价过低，最终还是伤害了低补偿标准地区农民的征收利益。
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（二）形式主义倾向侵害农民知情权、参与权
集体土地征收的效力决定了集体土地征收决定程序应当具有参与性。②政府的征收决定一旦做出，就改变了土地的所有权性质，即便有的被征收人对征收决定并不知情，本属于其个人所有的财产在征收决定做出的瞬间就不再是其合法所有了，而变成了“国有”，被征收人即便仍然占有该房产和土地，但占有的性质已经变为非法占有。公民的财产权利在其不知情的情况下被剥夺，对当事人心理容易造成巨大的冲击。不公开、不透明的强制性征收会激起被征收人的抵触心理，也是很多征收引发上访与群体性事件的原因，所以保障被征收人的知情权、参与权十分必要。一方面知情权、参与权是农民的重要的程序权利，另一方面，征收程序的公开透明会尽可能避免实体违法、侵害农民权益的事情发生，知情权、参与权的实现有利于维护农民的实体权利，帮助农民获得应有的补偿。
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二、农民土地征收权益受到忽视的原因分析
（一）立法倾向偏向征收主体
农民在集体土地征收中受到不公正、不合理的对待，重要原因之一是立法价值观出了问题——漠视农民权益，重视效率而忽视公平。这样的法律规范危害极大，易引发集体土地征收程序混乱、权力膨胀、监管缺位的乱象。立法价值观与农民维护自身财产权的价值观念相冲突，会引发双方博弈产生大量内耗，对社会的发展有害无益。补好木桶最短的木板，才能提升木桶的容量，在提高农民收入，发展农村经济的宏观政策引领下，维护农民权益可以提高社会效益，而土地财产权益是农民最重要的权益之一。国家需要通过集体土地征收系统性立法，树立正确的立法价值观，实现集体土地征收的公平正义，在集体土地征收中维护弱势群体农民的权益。
1.征地系统性立法未颁布
在立法上，我国没有颁布《集体土地征收与补偿条例》，而是通过《土地管理法》对集体土地征收进行调节，地方政府作为征收权利主体可以自行制定集体土地征收的立法规范，这是对征收主体的“偏向”。
缺少系统性立法，造成集体土地征收立法中法律规定不够细致。与英国相比，我国集体土地征收法律规定较粗放，给了地方政府很大的自由处置权利。Frances Plimmer 在其文章中介绍了英国法律对征收土地的很多细节性规定，为限制政府征收权，英国法律对强制征收权力的限制非常细致繁琐。比如说英国法律对征收项目规定了三年的时间限制，如果超过三年没有完成强制征收令，那么强制征收将失去效力。①与英国相反，我国的集体土地征收立法并没有做到足够的细致。目前没有专门的集体土地征收条例，而国有土地上房屋征收的专门性法律《国有土地上房屋征收与补偿条例》早在 2011 年就颁布实施。
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（二）权利主体热衷土地征收
我国的集体土地征收发起、申请、审批权由行政机关掌握，而行政机关在征收集体土地过程中可以获得巨大收益：首先，以较低的征收补偿从农民手中征来的土地转手拍卖就可以获得巨额财政收入；其次，政府通过征收土地进行商业开发，拉动地方经济增长；官员个人也可以以征地带来的经济增长作为“政绩”，打通上升渠道。地方政府有权利发起集体土地征收，集体土地征收又可以为地方政府带来经济收益和上级肯定，这是征收集体土地总量大、数量多与非必要性征收多发的原因。
1.政府掌握土地征收权
总体来看，我国法律还是赋予了政府较大的征收权力，不仅将征收的审批权赋予了省级以上政府，使征收发起、申请、审批等重要环节由行政系统掌握，在细节方面对具体征收权力的限制也不足。考虑到征收行为本质上会对被征收人私有财产权利造成伤害，对征收权力进行限制对维护被征收人的利益将起到重要保障作用。
新土地法修订后，政府对土地资源的掌控力度没有减弱，征收权力仍然控制在政府手中。地方政府是集体土地征收的发起者，在政府主导带动经济发展的发展模式下，地方政府对征收集体土地抱有极大的热情，而且有权提起土地征收申请、制定征地方案、实施征收行为、进行征地补偿和安置，并对转制后的土地拥有实质上的所有权。地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，并且对土地征收争议有裁决权，而卖地获得的收益充实地方财政，纠纷解决主体同样是政府，虽然是不同级别的政府，但也可能发生以上护下、官官相护的现象，不具有中立性。①征收权力此集中，征收过程中很容易对被征收人利益造成损害。
我国集体土地征收的决定权是一种由政府进行决策的权利。我国集体土地征收决策机制具有封闭性特征，由政府内部审批的方式决定征收问题。②《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定了土地征收由省级政府和国务院批准的制度。集体土地征收的审批权掌握在省、自治区、直辖市政府和国务院手中，地方政府作为省级政府和中央政府的下级单位，比起被征收土地的农民，在审批阶段可以与审批权机关进行交流，拥有较大的话语权，而且地方政府受上级政府领导，他们在利益上、行为上具有一体性。这一点上，作为利益相对方的农民则欠缺这种优势地位。
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（一）立法倾向偏向征收主体................................. 11
1.征地系统性立法未颁布.......................................11
2.土地财产性权利管制过严.......................................12
四、维护农民土地征收权益的建议.................................30
（一）立法建议...................................... 30
1.修订征地专门性法律.....................................31
2.端正征地立法价值观.........................................32
四、维护农民土地征收权益的建议
（一）立法建议
在我国的体制下，采取立法限制征收权的方法比分权制衡更合乎国情。很多国家征收决定权由审判机关掌控，但我国集体土地征收的发起、执行、决定甚至部分监督职能都掌握在政府手中，这种权力的高度集中如果没有立法规范，放任执行机关自说自话，后果十分严重。政府作为征收主体与征收批准主体在征收集体土地时受到公共利益法条的直接约束。建设法治国家、法治政府，需要在立法方面把宪法赋予政府的征收权通过严格的程序将政府的权利限定在法律的框架内。对征收时间、征收方法、征收程序作出尽可能详尽的指导规定，对征收主体滥用法律的情形进行预防，运用法律制度规范政府征收行为。
1.修订征地专门性
法律颁布专门的《集体土地征收与补偿条例》，形成集体土地征收全国性的系统的规范性文件，针对当前集体土地征收零散规定于《土地管理法》、集体土地法律条文规定较粗的现状，通过形成系统性法律规范将集体土地征收规定进一步细化。相对于各地分别制定不同的集体土地征收补偿办法，在全国范围内形成统一的征收补偿条例，可以将各地土地征收中不一致的做法、标准统一起来，避免有些地区农民的土地权益在征收中受到严重侵害。在新修订的《集体土地征收与补偿条例》中，与现行征收立法相比，建议重点调整以下内容。
（1）排除收储为目的的征收。针对地方政府以土地收储为由进行征收，并造成土地储备数量较大，造成土地资源浪费的情况，应当增加征收土地的紧迫性条款。①如果不是由于紧迫性公共利益需要不得发起集体土地的征收。将单纯收储土地为目的的集体土地征收排除在启动条件之外，减少土地储备存量，提高土地利用效率，避免非必要性征收。
（2）限制经营性征收条件。首先，减少征收土地对农民利益的伤害需要限制经营性因素征收的范围，而限制随意征收土地对被征收人财产权的伤害，但这并不意味着完全排除经营性的土地征收。在立法中以一刀切的方式明确经济利益的非“公共利益”性质是不可取的，因为有一些经营性目的与公共利益密切相关。②比如招商引资的园区建设在过去一段时间对经济发展的带动效果显著，而且园区内的企业可能与公共利益密切相关；旅游开发项目对周边居民的环境质量具有显著提升作用。
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结语
近年来，农民的生活水平和生活质量成为提升国民总体生活质量的一个短板，让农民富起来，让农村强起来，首先需要保障农民合法权益。在集体土地征收过程中，农民的权益在各方利益的博弈中不占上风，国家在重视国民经济发展速度与质量的同时忽略了农民的利益，地方政府不愿意放弃来自土地征收的巨额收益。刚刚施行的《土地管理法》未对农民土地征收权益的保护给予足够的重视，《集体土地征收与补偿条例》至今仍是学术界的一个未付诸实践的假想，政府的征收行为没有一个良好的制度去约束限制很容易会因征收制度的刚性而损害农民权益。在这种情况下，建立一个维护农民利益的集体土地征收制度，是农村发展的需要，也是社会和谐进步的需要。
本文结合刚刚颁布的《土地管理法》，在前人研究的基础上，探讨了新的集体土地征收制度中存在的问题，重点分析了产生问题的原因，提出了改进建议。本文的另一个特点是结合实践，通过与征收工作一线人员交流、查阅政府公告公示网站与裁判文书网，了解真实征收土地工作的问题、真实土地征收纠纷的处理，并与理论探讨相结合，增加了文章与实践的贴合程度。
参考文献（略）