一、海冰灾害应急的一般理论
（一）海冰灾害应急相关概念的界定
1．海冰灾害概念
海冰灾害是指由于洋流变化或气候骤降所造成大量冰块和冰山漂浮海面，影响到人类正常海上、沿岸活动安全的灾害。是属于我国《突发事件应对法》中规定的四中突发事件中的一种自然灾害。当海冰受大气运动和海水流动作用而产生移动，其推力与冰块的大小和流速有关。[3]近年来的不断频繁严重的海冰灾害，尤其是北极海冰厚度和面积的缩减，促进了气候变暖，使气候灾害（例如厄尔尼诺现象）增强，对人类社会的发展造成了巨大影响。在 2009 年-2010 年冬季，辽宁省遭遇大规模海冰灾害，受灾面积达到 4.6 万平方公里，渤海海域过半面积遭受冰封危机。此次海冰灾害持续时间长、范围广、冰层厚，已给渔业生产造成严重影响，受灾人口达 9.5 万人，辽宁渔业直接损失过 10 亿元人民币。[4]在2017 年-2018 年冬季，渤海以及黄海北部发生的特大海冰灾害，对辽宁港口运输、水产品养殖以及渔民的生命财产安全造成了巨大损失，造成经济损失约 20.5 亿元。类似的案例比比皆是，海冰灾害来临时往往造成大量的鱼类、扇贝死亡，严重破坏养殖设施，影响渔业产量。
海冰灾害不同于一般常见的海洋灾害种类，具有区域性、长期性、周期循环性、可预测性等特征，通俗的理解就是，海冰灾害的引发是由于我国渤海黄海北部在冬季而产生的大规模、长时间的海洋冰封情况。同时应对海冰灾害应急措施也有所不同，与以往常见的风暴潮、海啸应急的被动性比较而言，海冰灾害的应急手段更加偏主动性，更具有“强硬性”。[5]通过海冰灾害应急可以实现采取必要的防护手段减少直接经济损失，同时也可以减轻灾害造成的次生损失。最大程度的保障渔业产业正常运作，并做好预防准备和灾后的生产恢复。
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（二）海冰灾害应急理论基础
1．行政应急理论
我国法学界学者从法治化的角度为海冰灾害应急管理下定义，认为是基于行政应急理论发展而来，行政应急权是政府在紧急状态下通过非常态化法律程序采取的一系列特殊措施，目的是为了迅速平息突发事件，恢复社会秩序与生产力。在海冰在应急期间的紧急状态而言，相比较于常态化的行政管理最突出的特征就是政府可以依据行政应急权实施更加严格的措施用于增加或限制权利与义务。本质上说，应急管理行为是一种权利义务配置的再调整，通过法律手段调整在突发事件中的各种资源。政府作为公权的代表,维护公共秩序、保障公共权益、促进社会稳定发展是其工作的目的与意义,在突发事件发生时采取一切必要的应急措施也是基于此目标，如今应急管理已是政府的一项重要管理职能,也是义务之一。
通过对行政应急管理过程的分析，行政应急权的行使可以分为如下两个层面或两个阶段，即突发事件前的预防减灾和事前准备阶段——快速响应实施应对措施和恢复常态阶段。[7]海冰灾害应急法制在调整方法上具有系统性的特征，从事先的应急预防，事中灾害应对处置，到措施实施处理完毕大体分为四个过程：应急组织、检测预警、应急决策处置和灾后评估恢复。分别对应着不同的法律关系。例如，在应急组织和检测预警阶段，主要的法律关系是政府机构负有防止、预备的法律义务与相应的积极责任。公民在应急组织阶段则具有知情权、参与权和配合义务。在应急决策处置阶段，法律关系的焦点是政府机关具有的应急处置权和程序公开的义务，行政相对人具有必须服从管理的法律义务，但有权获得最低限度的人权保护。在灾后恢复阶段，调整的主要法律关系是行政行为的确认、灾后法律纠纷的解决、个人权利遭受侵害的救济以及生产力生产关系的恢复等。一个完善的突发事件应急法律制度必须考虑到上述内容，才能将应急管理的全过程纳入法制化轨道，实现突发公共事件法制化的目标。
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二、海冰灾害应急法律制度基本内容
（一）海冰灾害应急主体制度
1．海冰灾害应急指挥机构
我国应急法律体系中对海冰灾害应急指挥组织机构的组织程序、职务职责、监管范围等做出了规定。根据 2018 年最新的国务院机构改革方案以及相关法律，规定了海洋灾害应急的主管机构、协作机构、辅助机构，以及各个部门及单位的构成以及职权。其中最主要的应急的责任主体是国家应急管理部及有关部门组织；其次是海冰灾害应急的非政府参与主体或配合主体，主要是由各类企事业单位和其他社会组织构成，包含志愿服务团体、自发组织的人民群众，其尽到社会责任和委托责任，都可以成为海洋灾害应急的伙伴和助手。
根据《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》规定，我国的应急指挥机构纵向划分为下述四个等级：一、国家级灾害事件应急指挥机构；二、省、自治区、直辖市级灾害事件应急指挥机构；三、各地方市级灾害事件应急指挥机构；四、县以及县级市灾害应急指挥机构。横向划分为三个主要部分：一、各级政府主要负责人；二、是相关的部门负责人，如应急管理局、自然资源局、生态资源局等；三、中国海警局。[13]当发生国家级的海冰灾害事件时应急机构的负责人由国务院总理领导应急救灾工作，负责特别重大的灾害事件应急工作。发生县级以上的海冰灾害事件时，由本级或者上一级的政府主要负责人领导灾害应急救援工作，同时相关单位与部门、单位的有关负责人参与到应急指挥工作当中，根据实际的需要协助、指导下级政府以及相关应对部门做好应对海冰灾害的应急工作。
2．海冰灾害应急机构的职权与分工
在机构改革的大背景下，国家海冰灾害应急管理领导机构的组成和职责依据《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》等法律文件的规定，海冰灾害应急管理的相关机构及其工作内容如下：1、国家应急管理部，指导全国应对突发事件总体工作，推动应急预案体系建设和演习。统筹应急力量建设和物资储备，组织灾害救助体系建设，统一调度指导灾害应急救援，承担指挥工作；2、应急管理值班室，负责全天后 24 小时观测和海冰灾害信息收发、中转以及与国务院及其有关部门、海警等单位的信息沟通与交接，编制《值班信息》并将数据上报应急办，对海域各类状况、信息进行及时检测和汇总；3、国际合作和救援办公室，负责组织协调与周边国家地区的海冰灾害应急响应联络和信息沟通；
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（二）海冰灾害应急预案制度
海冰灾害应急预案主要是针对可能发生的突发性海冰灾害事件，在灾害风险分析和评估的基础之上，通过预先制订应急管理、处置、指挥、救援等方案和计划，以事先的计划应对海冰灾害引发的不确定性，通过应急预案将非常态化管理转变为日常管理的一部分。
在 2003 年之前，我国没有专门的应急领域立法，也缺少具有专业性的灾害性应急预案，针对突发事件应急的法律法规发展较为滞后。2003 年 9 月，受“非典”疫情的影响，北京市出台了《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》。2003 年 12 月，国务院办公厅成立国家应急预案工作小组，逐渐步入预案初步建设阶段，开始全面布置应急预案编制工作，我国的应急预案编撰工作步入正轨。2004 年宪法第四次修改，将“戒严”修改为“紧急状态”，标志着政府行使应急管理职权正式写入我国宪法。2006 年 1 月，国务院法制办出台《国家突发公共事件总体应急预案》，其主要构成有：组织指挥体系以及机构职责；预警和预防机制；应急指挥系统；应急响应措施；救援保障措施；综合协调、支援系统；备灾保障体系；应急队伍建设等。2007 年我国正式颁布了《突发事件应对法》，该法案的实施有效预防并减少了突发事件所造成的损害，维护了国家安全、公众利益、社会安定秩序和生态环境，对我国的应急法律建设具有重大而又深远的意义，至此我国应急预案框架体系完成初步建设阶段。
以我国的《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》为核心，国务院以及相关各部门、各单位相继颁布了应急管理法律法规及政府规章总计 126 件，[14]并针对海冰自然灾害出台了相关应急管理法律规范文件，例如：《关于加强海洋灾害防御工作的意见》（2005）、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》（2012）、《赤潮灾害应急预案》（2013）、《中国海上搜救中心水上险情应急反应程序》（2019）等。内容涵盖了海上搜救、海洋灾害、水路交通重大事故、渔业船舶水上安全、水生动物疫病等。相应的应急法律与规章制度也在构建当中，可以看出国家对灾害应急预案制度建设的重视程度，这些应急预案制度对我国突发事件预防、监测、处置、机构设置、部门权力、综合协调、信息发布等各方面提供了具体的实施依据，使我国海冰灾害应急管理工作有章可循，也是构建我国总体应对灾害危机不可缺少的重要制度。
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三、海冰灾害应急中存在的问题及其原因分析 ....................... 15
（一）海冰灾害应急中存在的问题 ......................... 15
1．海冰灾害应急参与主体的缺失 ....................... 15
2．海冰灾害应急预案可操作性不强 ....................... 16
四、国外海冰灾害应急法律政策以及启示 ............................... 21
（一） 国外海冰灾害应急法律制度介绍 .................................... 21
1． 美国海冰灾害应急法律制度介绍 .................................... 21
2． 日本海冰灾害应急法律制度介绍 .................................... 23
五、我国海冰灾害应急法律完善对策与建议 ..................................... 28
（一） 实现海冰灾害应急主体多元化 .................................... 28
（二） 完善海冰灾害应急预案 .......................................... 29
五、我国海冰灾害应急法律完善对策与建议
（一） 实现海冰灾害应急主体多元化
在应对海冰灾害时，保护人民生命财产安全政府责无旁贷，但并不意味着政府要“全包全揽”面面俱到，从本次“新冠”肺炎的抗击过程中可以看到，社会组织作为参与危机管控的主体之一发挥了极大的正面推动作用，这对于我们建立并完善灾害应对制度具有十分重要的意义。应急参与主体的多元化依靠契约方式能够最大化整合社会资源，能有效地提高政府整体的危机控制能力。随着我国社会的发展与进步，社会组织在应急管理中的作用日益突出。在面对海洋灾害事件时，公众、媒体、社区、自发团体等非政府组织同样是对抗海冰灾害的中坚力量，我们需要将社会力量纳入到应对海冰灾害危机的过程中来。
首先，完善法律以及与海冰灾害有关的应急预案中对于非政府组织的主体资格认定，在《突发事件应对法》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》中明确规定：个人、民间团体、非政府组织及其他社会力量，只要在突发事件中愿意服从应急指挥机构的领导，都能够作为应急的主体参与到海冰灾害的抗灾救助中来，通过行政主体的授权或委托模式，参与进来也成为应急救助合法主体。这样一来被授权组织或者被委托组织可以根据授权或委托的内容，更加灵活的对海冰灾害应急的决策加以实施执行。
其次，可以借鉴日本政府与非政府组织之间的协议模式，可以在《突发事件应对法》中规定通过沟通协商签订灾前协议或共同制定应急计划、减灾方案的方式，明确各自的责任义务，细化工作程序，建立体系化的合作协商关系，为海冰灾害应急提供一定的资金以及设备支持。协议的内容上可以协定若发生大规模的海冰灾害、封海情况或其他规定的情况时，协议双方之间具有相互帮助、支持的责任与义务。通过事先协议或者平等协商合同对资源进行有效整合，并且能够有效提升我国的突发事件应对处理能力。此外，可以将契约应用于灾后重建于恢复阶段当中，做到应对危机全流程的参与主体多元化，将分散独立的抗灾、减灾力量整合进入危机控制的大系统中，通过社会力量联盟，与政府建立跨地域的横向应急救援合作机制，做到“一方有难，八方支援”。
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综上，我国应急法律体系经历多年的发展，已然初步建立了一套集应急主体、应急预案、应急预警、应急处置、灾后重建为一体的现代化应急制度。较为科学、合理的治理突发性自然灾害应急机制，防灾减灾工作也取得了卓越的成效，从中能够看到政府以及相关部门的决心。但在取得如此成就的同时也还存在着一些法律问题例如：应急参与主体的缺失、海冰灾害应急预案的可操作性不强，应急决策缺乏程序性、随意性较大、缺乏法律责任的规定、缺少灾后损失评估、补偿依据等等。针对应急组织阶段、应急监测阶段、应急响应以及灾后重建阶段等不同阶段，还有诸多可以改进与完善的空间。因此，我们须继续深化改革，加快我国海洋灾害应急体系建设，切实提高我国在海冰灾害来临时的危机应对能力。从修订相关法律和改进应急预案角度入手，提出完善对策与建议：实现海冰灾害应急主体多元化，从立法上完善应急主体构成；通过应急预案的修订与完善，切实提高应急预案的可操作性；实现预警信息网络化管理；明确海冰灾害应急程序性规定，尤其要对海冰灾害应急措施做出明确规范；明确法律责任与承担主体，从刑事、行政、民事不同角度进行完善；健全灾后恢复与补偿制度。在将来的应急体制改革中会紧紧围绕法律、法制以及制度展开，做到统一领导、分级负责，在体制下各司其职，层层递进通。相信在未来的灾害应急管理过程中，能够在科学、合理的法律体系下针对海冰灾害应急的不同阶段提供立法支撑，提升我国整体突发事件应急管理能力，促进我国法治社会进程，最终实现“海洋强国”战略目标。
本文以海冰灾害为例展开讨论，在取材上存在一定的局限性，此外，本论文在学术理论方面仍有很大的提升空间，需要日后进一步的探索和研究。
参考文献（略）