第一章 行政诉讼起诉期限概述
1.1 行政诉讼起诉期限的概念
1.1.1 起诉期限的含义
关于行政诉讼起诉期限，我国法律及司法解释并没有明确界定，学者们对于起诉期限的认识也不尽一致。经过总结，可大体概括为两种观点：（1）行政诉讼起诉期限是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。（2）行政诉讼起诉期限亦即行政诉讼的诉讼时效，当事人超过法定的诉讼时效，便丧失了提起诉讼的权利。
观点一将起诉期限定位在当事人寻求司法救济所受的时间限制上，强调当事人在权益受到行政行为损害后，应在法律规定的起诉期限内向法院起诉来维护自身的权益。但是，该观点并没有明确当事人超过起诉期限进行诉讼会承担什么样的法律后果；观点二则强调当事人超出起诉期限起诉所应承担的法律后果。可见，两种观点的侧重点并不一致。但是想要准确对行政诉讼起诉期限进行界定，这两个方面是缺一不可的。
《行政诉讼法》设置起诉期限，其目的主要在于两个方面：一是希望通过起诉期限的限制来增强当事人采取法律措施保护权益的紧迫感，使侵害能够降低到最小限度。所以，当事人提起行政诉讼要在法律规定的期限之内；二是旨在使行政行为能够尽快地“安定”下来，赋予行政行为不可争力。行政诉讼是针对行政行为提起的，而一个行政行为会引起一系列法律关系的变动。法律关系若长期处在不确定的状态，不仅会影响到行政机关办事效率，对行政管理秩序也会造成巨大冲击，进而影响到社会安定。因此，对于当事人超出起诉期限提起的行政诉讼，法院不予受理，已经立案的，法院应裁定驳回起诉。
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1.2 行政诉讼起诉期限的功能
自由和秩序是法治的本质，行政诉讼起诉期限制度也蕴含此种思想。起诉期限的功能主要体现在以下几个方面：
第一，起诉期限是对当事人诉权行使自由的时间限制。面对行政行为对自身权益造成的损害，当事人享有是否诉讼的自由，而立法设定的起诉期限，正是法律给予当事人行使自由的时间。法治主义并不推崇侠客似的正义号召者，而只是消极地维护秩序。①如果当事人未在法律规定的期限内提起诉讼，也即其放弃了提起诉讼的自由。那么无论当事人权利是否实际受到了行政行为的侵害，法院均无权过问。
第二，起诉期限是对稳定行政管理秩序的消极时间维护。行政管理面对的是瞬息万变的社会事务，与公共利益和社会秩序直接相关。行政管理必须注重效率，否则社会事务不能很快地得到解决，公共利益也必然受损。行政诉讼虽然是司法活动，但是其审理的是行政纠纷，针对的是行政行为，同样需要迅速、及时地审理完毕。若行政行为长期处在可为当事人质疑、否定的状态之中，行政行为效力始终不能安定下来，行政行为所创设的行政管理秩序就不能稳定。起诉期限的制度设计，不仅仅是给予了当事人选择诉讼的自由，同样也是为了维护行政行为的效力。起诉期限届满，行政行为效力便得以实质确定，获得不可争力。
第三，起诉期限是对顺利调查取证的时间保障。违法行为刚刚发生后的一段时间是最容易收集证据的时间。时间过长，证据可能会随着时间的消逝而湮灭。在行政诉讼中，行政机关负主要的举证责任，若时间太过久远，历经机构变更、人员调动，则相关证据很可能灭失。如果没有起诉期限的限制，行政机关败诉的可能性极高。另外，《行政诉讼法》第三十八条规定，原告在特定情况下，同样要负举证责任。相对于被告行政机关，原告保存、搜集证据的能力弱，时间越长，则其保存、搜集证据的能力愈发薄弱。起诉期限的设定，有利于促使当事人及时搜集证据，还原事实真相，保障其合法权益。
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第二章 我国行政诉讼起诉期限之不足分析
2.1 起诉期限规则内容不明确
2.1.1 未明确行政第三人起诉期限
《行政诉讼法》以及《2018 年适用解释》在对起诉期限进行规定之时，重点考虑的是行政相对人，对行政第三人的保护力度不足。一般情况下，行政行为作出后不必向行政第三人进行送达，而且行政行为的第三人往往是不确定的，行政机关作出行政行为时向所有第三人进行送达是不可能的。然而，第三人的权利却可能受到了行政行为的侵害，而行政行为的作出对于第三人的影响很可能会经过较长时间才为其所知，此时第三人提起诉讼，很有可能已经超过了起诉期限。这对于第三人而言是不公平的。
比如，在肖彩侠诉萧县公安局、萧县公安局酒店乡派出所户籍登记一案②中，申晓英因复读使用了肖彩侠户籍，并于 2001 年 9 月 5 日将户籍信息迁入学校所在地，2012年 2 月 10 日以该户籍信息办理身份证，后一直使用至今。2015 年，肖彩侠在办理银行业务时发现身份信息被冒用，多方申诉无果，于 2017 年 2 月 17 日提起行政诉讼。一审、二审均认为肖彩侠起诉超过起诉期限，裁定驳回了原告起诉。另外，在威海市环翠区农信社诉山东渔港监督局行政行为违法一案③中，农信社拥有鲁威渔 1718 号渔船抵押权，到期后抵押人未能偿还借款。2003 年 12 月 9 日农信社提起民事诉讼，并在执行过程中得知该渔船已在 1999 年 12 月 24 日注销国籍并过户。农信社于 2005 年 7 月 14 日提起行政诉讼，要求确认该行为违法。法院经查明，认定农信社起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉。
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2.2 起诉期限起算点不合理
我国《行政诉讼法》将当事人提起诉讼的起算点规定为“知道或者应当知道作出行政行为之日”。一般而言，行政机关作出行政行为，当场作出的会有记录与当事人签字，没有当场作出的会安排文书送达，当事人签收视为送达成功，在司法实践中也被认定为当事人已知道行政行为的作出。行政行为的作出这一事实可以依据送达回证等进行判断，这一标准较为客观，也能在很大程度上避免司法审判中的争议。但是，如果将所有案件都机械地套用这一起算点，也会导致问题的出现，不能有效保护当事人诉权。除去恶意诉讼的特殊情况，当事人提起行政诉讼，是因为察觉到权益受到了行政行为的侵害，欲通过行政诉讼维护自身权益。但是，由于种种原因，即便行政机关作出的行政行为损害了当事人的利益，当事人在当时可能并不知晓，也就不会提起诉讼。而在当事人知道行政行为损害后果之后欲提起行政诉讼时，很有可能已经超出了起诉期限。
在李金花诉湖南省民政厅婚姻登记一案①中，原告李金花于 2017 年 4 月 24 日到民政局登记结婚，结果被告知其已于 2001 年 8 月 15 日在湖南省民政厅婚姻登记处登记结婚。后原告进行核实之后，发现自己的身份信息被冒用，随即提起行政诉讼，希望撤销原有婚姻登记。但一审二审法院均认为，湖南省民政厅所作出的婚姻登记行为距李金花提起诉讼的时间已超过起诉期限，驳回了原告起诉。李金花在 2017 年登记之时才了解到自己的身份信息被冒用，在这之前，对此情况毫不了解。而且在知晓这一情况后，立即提起了行政诉讼来维护自身权益，不存在“躺在权利上睡觉”的情况，但却依旧被法院裁定驳回了起诉，令其寻求其他途径进行救济。另外，在一起行政侵权赔偿案件当中，村民张某因祖坟位于公路规划范围内，与管委会协商不下，后祖坟被推倒，祖先遗骨不知所踪。6 年后，偶然机会得知此事为管委会所为，遂提起诉讼，但无奈起诉期限已经经过。②张某在得知真相之前并不清楚此事“始作俑者”，也即没有被告。即便提起行政诉讼，最终也会因诉讼不符合法定条件不能被立案。但祖坟被夷为平地对家人而言是极大的伤痛，却因起诉期限问题不能寻求司法帮助，这是极大的不公。
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第四章 我国行政诉讼起诉期限之完善
4.1 起诉期限规则内容明确化
4.1.1 明确行政第三人起诉期限
前文已述，行政机关作出行政行为，除需网上公告行为外，无需将行政决定送达给行政第三人，因此第三人在实际感受到权益受侵犯之前无法知晓其权利变化情况。在这种情况下，第三人与行政相对人相比处于一个更加弱势的地位。而且，通过对其他国家和台湾地区起诉期限的考察，他们对于第三人的起诉期限保护也有明文规定。故此，本文建议可以从延长最长起诉期限角度对第三人权益进行保护。
《2018 年适用解释》已规定公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容，起诉期限从知道内容之日起计算，这相当于对第三人权益进行补救。但是任何补救均不能逾越最长起诉期限。我国《行政诉讼法》将最长起诉期限按照是否涉及不动产划分为 5 年和20 年，笔者认为，可将最长起诉期限统一为 10 年。最长起诉期限的设计，与行政行为所指向的对象无关，而且，并不是涉及到不动产的行政案件价值一定高于其他案件。①所以，最长起诉期限无需按照是否涉及不动产进行设定。另外，第三人无法及时提起行政诉讼，是因为其不知晓行政行为侵害了其权益，以致于最长起诉期限经过。故此，可以将最长起诉期限延长，以保证当事人有足够的时间知晓其权益状况，并为之提起诉讼。行政起诉期限与民事诉讼时效而言，有其独特性。起诉期限长短的设计不仅需要考虑如何保护当事人的诉讼权益，还需要考量行政管理秩序的稳定与否，因而不能简单套用民事诉讼 20 年的诉讼时效。于行政诉讼而言，20 年的最长起诉期限过长，容易使第三人躺在权利的温床上无所作为。我国现行《行政诉讼法》已为当事人规定了 5 年的最长起诉期限，但实践中仍有大量第三人因不属于自身原因超出最长起诉期限而致使丧失诉权，从中可见，5 年的最长起诉期限对于第三人而言过短，不利于诉讼权益保护。
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结语
行政诉讼起诉期限是行政诉讼中的重要问题，关系到权利人能否及时通过法律途径维护自身权益和行政行为能否及时安定的利益平衡。目前我国的行政诉讼起诉期限制度尚存在缺陷，难以合理解决纷繁复杂的行政案件，进而导致诉讼途径不畅，当事人转而寻求信访救济，甚至自力救济，极易导致行政秩序的紊乱，造成司法权威的下降。
本文从起诉期限基本制度出发，结合司法实践来对起诉期限制度运行过程中出现的问题进行分析，并借鉴其他国家和地区关于起诉期限的规定以完善我国的行政诉讼起诉期限制度。但是起诉期限是一个现实性很强，也比较复杂的问题，本文提出的解决措施可能尚显粗糙。另外，笔者在正文之后将本文有关起诉期限的建议予以总结，提出了有关起诉期限制度的试拟稿，希望对我国行政诉讼起诉期限制度的进一步完善提供帮助。
参考文献（略）