1 绪论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，政府要重视农村民生问题，针对农村宅基地制度建设提出了具体工作要求，要求认真、稳妥的逐步实施农民住房财产权抵押贷款计划。要以保障农民住房权和宅基地使用权为基础，逐步建立起农民住房产权抵押贷款制度。因此此项研究是理论向实践的深化，通过对试点地区工作的总结归纳，从而进一步探索农村改革振兴事业。
《物权法》用专门一章来对宅基地使用权进行阐述。《物权法》中的第 152 条至第 155 条专门对宅基地使用权的问题做出了以下规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定；宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”从以上规定中我们可以看出宅基地使用权具有主体的限定性，客体仅限于农民集体所有的土地和宅基地使用权的用途特定的特点。《担保法》第 37 条明确规定宅基地不得抵押。新修订的《土地管理法》贯彻了中央一号文件提出的探索三权分置的方式，落实宅基地所有权，保障农户宅基地用益物权，维护农户依法取得的宅基地所有和使用权，盘活利用空闲农房和宅基地，增加农民财产性收入的要求。对宅基地相关规定的修改主要体现在第 62 条的规定上，详细内容见表 1.1.
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1.2 研究内容和研究方法
1.2.1 研究内容
本文研究了以下几个问题：
（1）武汉市江夏区农民住房财产权抵押贷款制度实施的基本情况，包括政府及金融机构相关政策或制度、土地确权情况、银行抵押贷款的相关数据；
（2）由于武汉市江夏区法院目前没有受理过相关案件，通过分析调查问卷和走访情况探究试点地区制度实施存在的问题，分析问题的成因；
（3）为完善农民住房财产权抵押贷款制度提出自己的建议。
本文以武汉市江夏区农民住房财产权抵押贷款制度的实施现状为研究对象，结构和内容安排如下：
第一部分为绪论，主要介绍本文的研究背景、研究意义；通过对相关文献的梳理来阐述相关概念；分析当前国内研究现状，突出本文的创新点。
第二部分是武汉市江夏区农民住房抵押贷款制度实施的调查研究情况的综述，介绍开展调研的时间和地点、目的和方法，概述武汉市江夏区“农房贷”试点政策、操作流程、职能分配、贷款情况和逾期情况，通过收集数据、现场观察、深度访谈和调察问卷深入了解试点地区农民住房财产权抵押贷款制度的实施现状；
第三部分主要结合试点地区具体情况分析武汉市江夏区在试点过程中存在的问题；
第四部分则是对试点地区的具体问题进一步分析问题的成因；
第五部分结合武汉市江夏区的实际情况对试点提出进一步完善的建议与措施。
第六部分为结语，主要包括研究结论、研究不足及展望。
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2 调查研究情况综述
2.1 武汉市江夏区农民住房抵押贷款改革相关政策
农民住房财产权抵押贷款改革（以下简称“农房贷”）是武汉市江夏区承担的国家级改革试点任务，根据国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号），2016 年 9 月 27 日武汉市江夏区政府发布了《试点工作实施细则》（详见附录 1），指导试点工作的顺利进行。
此次试点的主要任务是：通过对农民的住房财产权的抵押实现农民资产的融资功能，推进农村经济发展和服务方式创新，建立抵押物处置机制，做好风险防控机制，完善相关配套措施，为改革提供相关支撑基础，探讨活跃农村资本的新模式。
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2.2 实施流程与职能分配
通过对武汉市江夏区相关行政部门的走访，了解到在试点工作的相关流程和职能分配。武汉市江夏区改革办副主任张立峰说，武汉市江夏区农房贷改革试点由各村委会收集农户的贷款申请，区国土局、城管局、城乡建设局和各大商业银行等机构成立工作小组对农户的相关基本情况了解并进行确权颁证工作，对收到的资料进行审核，再由政府委托的评估公司进行评估，最后各商业银行发放贷款，如图 2.1 所示。
图 2.1 武汉市江夏区农房贷实施流程
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3.1 与现行法律相冲突.........................................20
3.2 市场功能发挥受限.......................................21
3.3 配套设施不完善.........................22
4 武汉市江夏区农民住房财产权抵押贷款实施中存在的问题的成因分析...................23
4.1 农民住房财产权的性质难以认定..............................23
4.2 市场缺乏动力...................................24
5 完善农民住房财产权抵押贷款制度的对策...................................26
5.1 完善农民住房财产权抵押贷款的法律制度........................26
5.2 完善农民住房财产权抵押贷款的配套制度.....................................27
5 完善农民住房财产权抵押贷款制度的建议
5.1 完善农民住房财产权抵押贷款的法律制度
“农房贷”改革从表面看是金融问题，但进过对权力性质的剖析，实质上是农村土地所有权的改革。改革逐步推进过程中，我们需要直面农民住房财产权限制过多由此引发的对农地流转的制约问题。对于试点地区，目前《武汉市江夏区农房抵押贷款实施细则》《武汉市江夏区农房抵押贷款风险金管理办法》已经出台。但由于文件明显与现行法律有相背之处，急需突破法律困境，完善相关的法律法规，通过法律明确界定农民住房财产权的主体和性质。
首先农村集体土地所有制是《宪法》规定的一项基本土地制度，依据目前法律的规定农村集体土地流转缺乏依据，但要想实现农民住房财产权的抵押，必须要求土地进入市场流转。因此我们可以探索宅基地的房屋所有权和宅基地使用权分离的模式，
保持农村集体土地所有制不变的基础上，将土地所有权和使用权份相分离，允许土地使用权进入到市场上流通，实现其资本化。在宅基地三权分置的思路下，实现农村宅基地及其房屋的流转，并依此来设计住房财产权抵押制度。
其次要明确抵押制度。明确抵押的标的，住房与其附属设施在物理空间上不可分割，决定了农民住房及相关附属设施必须和宅基地使用权结合在一起才能充分发挥其产权经济价值。依据《两权意见》的理念，及时修改《物权法》和《担保法》关于宅基地不得抵押的法律规定。要合理规定抵押人和抵押权人，根据试点地区的调研绝大部分农户有其他住处才进行抵押贷款，但本文认为抵押人无需一定要有其他住房才可设置抵押，相对应的抵押权人的范围也应该适当放宽不应当只限于本区域的农户和集体组织。还要合理制定抵押的资格。农民住宅在设定抵押时无需征求集体经济组织的许可。试点地区最大的问题是政府作用太强，基层集体组织层层把关，限制了贷款的成功率。农民对自己的住宅设定抵押，本质上是对所有权行使自由处分权，而且宅基地使用权设定抵押后并没有改变宅基地所有权的归属，也不会加重集体的责任和负担，更没有损害集体的利益，不应该受到基层组织这么多的限制。另外贷款用途不应局限于农业生产，只要能够提升农民生活水平，与此次试点改革的目的一直，促进农村经济增长均应放开申请贷款。
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结语
农民住房财产权抵押贷款关系到国家农业的发展，必须重视，而对于农民住房财产权的探讨应当重视对试点地区的研究。武汉市江夏区农民住房财产权抵押贷款试点一共进行了三年，在政府的主导作用下取得了一定的成绩。本文通过对武汉市江夏区试点的调查研究现状进行分析总结了当地农民住房财产权抵押制度的经验，同时也发现当前实践中存在的许多问题，农户的贷款积极性不高，房屋评估不合理，银行处于被动地位缺乏风险管控机制等。
通过梳理和深入分析问题背后的成因，发现理论上主要是存在着法律和制度的双重困境，实际中又受政府政策的影响过大，市场无法真正发挥作用，相关配套设施还未完善缺乏实现农民住房财产权财产属性的环境。最后提出自己对改进试点工作的一点建议措施，从完善农民房屋财产权法律制度的方案设计提出了自己的见解：农民住房财产权抵押贷款制度的实施还处于探索阶段，既要政府政策的支持，也需要交易市场自发作用，还需要营造良好的法律和制度环境。
总之，通过这次调查研究，使我更深入的了解农民住房财产权的权利属性，更清楚抵押贷款制度的用意和实现方式，了解试点地区基本情况，为日后推动改革的持续性发展提供了自己的不成熟的见解。希望改革事业在困难中推进，不断完善农民住房财产权制度，完善农民住房财产权的法律法规体系，以政策作为向导，努力发挥市场作用，早日实现农民住房财产权流转的新局面。
参考文献（略）