本文是一篇法律论文范文，本文通过对具体案件中审判行政协议存在的争议焦点进行分析，依据法院给出的判决提出司法实践中处理行政协议纠纷存在的不足，结合我国一些学者的观点对存在的不足提出自己认为有可行性的对策。
一、案情介绍与争议焦点
（一）案情简介
2012 年 5 月，陈某未经审批规划程序，擅自建设占地 466.4 平方米的楼房一幢以及 871.82 平方米的平房。第二年 4 月份，国土资源局对其作出行政 2015年 3 月 10 日，张芝山镇政府对陈某的违建房屋下达了拆除违规建筑的《决定书》，责令其自行拆除。3 月 19 日，陈某与镇政府签署了一份《行政协议书》（以下简称《协议》），《协议》约定陈某配合镇政府拆除自建的违章建筑，其中包括一幢楼房、800 余平米的平房以及约 200 平米的水泥场地，拆除后的建筑材料归镇政府，镇政府则需支付相应补偿款及工业用地。其中《协议》的第 1 条、第 2条明确约定，镇政府支付的补偿款包括建筑材料残值回购款 39.8 万，搬迁费 1.75万，共计 41.55 万元；第 3 条规定镇政府在 6 个月内为陈某另行安排 1.8 亩的工业用地。第 4 条规定陈某对协议涉及的内容有义务保密，且不得将本协议及相关材料交任何人，如违反上述义务，陈某应将所有补偿款及利息归还给镇政府。
签署《协议》后，镇政府顺利拆除了陈某的违章建筑，但并未履行《协议》中的补偿条款。陈某多次与镇政府进行协商未果，于是在 2016 年 7 月向通州区人民法院就协议纠纷提起行政诉讼，要求张芝山镇政府履行《协议》补偿内容并承担相应诉讼费用。
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（二）法院审理及判决
本案共经历两次审判，一审法院认为，本案的争议焦点是:第一，签订的《协议》是否属于行政协议？第二，签订的《协议》是否有效？被告是否应履行该协议？
被告镇政府认为该《协议》为民事合同，且协议因违反相关法律规定为无效合同，理由：1、原告收到限期拆除决定书后，与被告进行协商，将违法建筑交给被告拆除，就拆除后的建筑材料等归属或建筑物材料残值回购达成的民事权利义务关系的协议，被告并没有享有行政优益权，不具备行政协议的特性，该协议是民事合同，并非行政协议，本案不应作为行政案件受理。2、案涉房屋是违反法律规定而建造的，不应受到法律保护，而且协议内容涉及损害国家利益和社会公共利益，所以应该为无效协议。3、案涉房屋拆除后的实际残值远低于协议约定的价格，而且房屋拆除后的材料已由原告自行处置，其诉讼请求不应获得支持。原告认为案涉协议是镇政府为实现公共利益，在双方自愿的条件下签订的合法有效的行政协议，且己方已按约定完成相应的义务，镇政府应该依协议继续履行相应义务。
一审法院认为：1、镇政府作为协议主体的一方是在行政职权内，为实现行政管理目标与本案原告就房屋以及相关设施拆除达成补偿协议。《协议》中还约定原告对协议内容负有保密义务，如果违反约定，原告应无条件退还协议中约定取得的款项。在《协议》中被告享有单方改变、解除协议的行政优益权，故原、被告所签订的《协议》并非民事协议，应为行政协议，属于行政诉讼案件的受理范围。2、案涉协议主体要件、程序要件、内容要件符合法律规定，应为行政协议。故判决如下：尽管原告陈某是违规建造的房屋，但案涉建筑物及其他构建材料仍属于陈某的合法财产，受到法律保护。在正常拆除的情况下，该材料仍有一定使用价值。按照《协议》前两条的约定，拆除后的建筑材料归被告所有，作为补偿，被告需支付原告一定的残值回购款及搬迁费用。该约定并未损害国家或者公共利益，故认定其有效。3、《协议》中第 3 条关于补偿 1.8 亩工业用地的请求违背了《土地管理法》中的相关规定，所以不支持该请求。鉴于《协议》中并没有关于违约是否产生利息的内容，所以不支持对于赔偿金的利息请求。综上，一审法院判决被告赔偿原告主张的 41.55 万元人民币，对于原告的其他请求予以驳回。
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二、行政协议特点分析
（一）主体的特殊性
在有关行政协议案件审理过程中,就案件所涉及的协议性质往往是双方争议的焦点。目前我国并没有一部专门有关行政协议的法律,对于如何判断协议的性质也没有作出统一标准，所以在司法审判中解决此类问题的关键在于如何判别行政协议和一般民事合同。
在未将行政协议纳入《行政诉讼法》之前，行政法学界将主体一方为行政机关与另一方为行政相对人签订的协议称为“行政合同”。认为行政合同就是行政主体为实现其职能，而与公民、法人以及其他社会组织协商签订的具有行政法上权利和义务的协议。从“行政合同”的概念可以看出，行政协议不同于普通合同最重要的一点就在于民事合同协议双方是平等的民事主体，而行政协议要求一方为具有行政职能的行政机关，这也就意味着如果行政机关在与公民、法人或其他组织签订协议时没有相应的法律、法规，而且不具有公益目的，只是以平等的民事主体资格与相对方约定协议的话，那么这个协议只能算是普通的民事合同，行政机关并不担任具有行政性质职能的角色。本案中，镇政府出于公益目的与陈某签订的《协议》是其行使行政职能的行为结果，双方的权利义务并不一致，不具有合同的平等性，所以不属于民事合同。
就目前司法实践中，法院在审理案件时，对涉案协议是否属于行政协议也多是从行政主体是否具有行政职能的性质这一方面来判断的。例如，法院认为本案被告镇政府，对其管辖范围内的违法建筑具有法律授予的管理职权，在原告未能自觉履行政府给予的生效处罚决定中关于拆除义务的情况下，以给予原告一定财产补偿的方式来实现对违法建筑的管理。根据 15 年《行政诉讼法解释》第十一条规定，本案一方主体是享有行政职权的镇政府，且为实现行政管理目标而与本案原告就房屋以及相关设施拆除达成补偿协议。
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（二）内容的双重性
行政协议是行政机关为落实公共利益或者行政目标而签订的协议，内容具有“公益”性，而行政相对人是为满足自身利益，内容具有“私利”性。行政协议的公益性在于行政机关与行政相对人达成协议时是以公共利益为目的，这里的公共利益要求在与相对人签订协议的各个环节中都必须遵循法律规定。行政机关在签订协议时必须依法行政，以公共利益为目的，如果违反法律规定，那么必将导致协议本身也是违反法律规定的。行政协议的目的在于通过改变传统行政机关在行使行政职能时一方独大的局面，以更加缓和的方式来实现行政目的，这也是行政协议的创新之处。行政协议以实现社会公共利益为目的，同时也把行政相对人的利益放进行政协议的目的中，使得行政协议的内容具有公与私的双重属性。
行政协议的私利性在于签订过程中要遵循契约性，双方在签订协议中必须遵循意识自治原则，在签订协议过程中地位平等，行政相对人有自主决定权。例如，政府在特许经营中，行政相对人可以根据自身利益的需要来决定是否与政府签订协议，政府不能在协议中强迫、威胁相对人与其达成协议，在这一方面与民事合同的原则是相同的。
在上述案例中前两项的内容是关于原告同意被告拆除原告的相关建筑物设施后，被告补偿原告残值回购款和搬迁费用，拆除原告的相关建筑物及其他设施是被告为了实现行政管理目标的需要，所以《协议》本身具有公共目的，同时《协议》是在双方意思表示一致的情况下签订的，原告在签订协议时享有自主选择权，这点又符合行政协议所具有的私利特征。
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三、行政协议的效力认定................................ 11
（一）协议主体适格................................ 11
（二）协议内容合法有效....................... 12
（三）协议签订形式、程序合法....................... 12
四、行政协议效力司法审查存在的问题及解决对策......................... 14
（一）行政协议效力司法审查存在的问题.................. 14
1.法律适用不规范 ......................... 14
2.缺乏明确的审查原则 ......................... 15
3.举证责任冲突 ....................... 15
四、行政协议效力司法审查存在的问题及解决对策
（一）行政协议效力司法审查存在的问题
1.法律适用不规范
行政协议的双重性决定了在审理案件时会同时涉及行政以及民事相关法律法规，虽然《行政诉讼法》第一百零一条规定“本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定”，但具体如何适用，则无明确规定，这就使得在审理案件时很难把握适用相关法律的限度，不同法院适用标准不统一容易造成法律适用不规范，导致同案不同判的情况出现。在本案中，由于两级法院对于”原告要求支付《协议》中利息 2.08 万元”适用的法律依据不同，导致两级法院作出的判决不同。一审法院以《协议》并未约定损害赔偿为由，根据《合同法》有关规定驳回原告的相关请求。但二审法院认为，镇政府因违约给陈某造成损失不应完全依照合同违约责任来确定，应按照行政法规，属于国家赔偿的范围之内。可以看出在适用法律时由于对于适用民事法规没有具体规定导致案件审理过程中容易出现适用法规错误的问题。
司法审判中法院在审理案件时适用法律不规范主要表现在以下几个方面，第一，判断行政协议是否有效，例如，如果依据《行政诉讼法》，行政主体必须为法律所规定或授权主体，如果超过或违反法律规定则会导致协议违法无效。如果法院是以《合同法》第五十二条第五项为主要依据判断行政协议效力，只要协议有违反《合同法》强制性规定，就无需再判断行政主体的有效性，可直接判断协议无效。相反，如果没有违反强制性规定，而行政主体违法，则就出现协议违法但内容有效的矛盾局面。第二，《合同法》中有关撤销事由是否可以同样应用于行政协议案件，《合同法》第五十四条第一款以及第二款规定⑩的有关当事人请求法院或仲裁机构的变更或撤销协议的事由在司法审判中是否可以适用于行政协议纠纷案件中，目前法律并没有明确的规定，但在司法实践中很多法院就是依据《合同法》的撤销事由来审理行政协议案件的。
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结束语
随着社会的进步与发展，政府职能由管理型向服务型转变，而行政协议就是政府转变职能的最好体现。通过行政协议，政府以更加民主化的手段处理与行政相对人之间的事务，使行政相对人在维护或者获得自身利益的同时又能够充分利用自身所具有的资源与政府协作，为实现社会公共利益共同努力。目前有关行政协议案件越来越多，为了更好的处理行政协议纠纷，缓解社会矛盾，维护社会公共利益，不管是法律界还是理论界都应该继续对如何处理行政协议存在的问题进行研究，以期能为司法实践提供更为有效的对策。
本文通过对具体案件中审判行政协议存在的争议焦点进行分析，依据法院给出的判决提出司法实践中处理行政协议纠纷存在的不足，结合我国一些学者的观点对存在的不足提出自己认为有可行性的对策。
由于行政协议是行政主体为完成特定行政管理目的而签订的协议，所以协议的内容复杂、种类繁多，虽然《行政诉讼法》对纳入行政诉讼的范围进行了规定，但范围是开放式的，法律中用“等”来结束对类型列举，表达比较模糊，这就需要司法机关对 “什么是行政协议”能够有一个比较清晰的认识。本文中通过对行政协议的主体、内容、程序的特殊性进行分析，从而完善司法实践中如何准确确定行政协议的问题。在司法实践中对于行政协议的效力认定由于没有存在统一的法律规定，对于效力认定如何适用行政法规与民事法规也一直是案件争议的焦点，虽然在本文中就行政协议存在的问题提出了相应的解决对策，但笔者认为最有效的解决方法是制订有关行政协议的具体法律规定，将原有法律中模糊不清的问题细致化，只有这样才能在司法实践中真正的做到有法可依。
参考文献（略）