一、行政法与行政诉讼法的不衔接现状
(一)法律概念之间不衔接
行政法律法规中的概念与行政诉讼法中的概念大量存在着同名不同义或同义不同名的现象，以及概念内涵模糊。
1.行政主体
行政主体是一个在我国现行法律中从来没有出现过，但法学研究中却被广泛采纳，甚至在司法实践中也被频繁使的一个概念，“行政主体”概念在我国最早出现时，指的是“能以自己名义实施国家行政管理，并承担相应行政责任的组织”①。以后的教科书和专著中的“行政主体”概念的含义基本上由此派生出来，没有本质的区别。“行政主体”是学理概念而不是法律概念，它的提出者之一在后来的著作中曾经明确指出①。
2.行政行为
学理上对行政行为概念理解的模糊。行政法学界对什么是行政行为，在理论上有不同的学说，主要有行为主体说、行政权说、公法行为说等。在我国行政法教科书上，对什么是行政法亦有不同的看法。如姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》认为，行政行为是享有行政权能的组织(行政主体)运用行政权对行政相对人所作的法律行为。不具有行政权能的组织所作的行为，具有行政权能的组织非运用行政权所作的行为，或者非针对行政相对人所作的行为，以及不具有法律意义的事实行为，一般都不属于该书所界定的行政行为的范围。并且，该书所界定的行政行为主要是指外部、单方行政行为，把行政指导行为、行政合同行为排除在行政行为之外①。张树义著的《行政法与行政诉讼法学》认为，所谓行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。
(二)行政法律规范与现行行政诉讼制度的不衔接
《行政诉讼法》第53条规定:“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”这是《行政诉讼法》对人民法院审理行政案件的依据所作的强制性规定。从该条规定中不难发现，《行政诉讼法》反映的行政规章分为两类:一类是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令(为了行文的方便，以下统称为抽象行政行为)制定的规章;另一类是没有法律和国务院抽象行政行为为依托的行政规章。对于《行政诉讼法》将规章划分为有依托和没有依托两种，我并没有什么不同的看法。事实上，行政规章就其产生的依据而言，也确实存在这种情况。但是，将两种行政规章放置于不同的法律地位加以考虑，则是值得讨论的问题。根据《行政诉讼法》的规定，如果是根据法律和国务院抽象行政行为制定的行政规章，人民法院在审理行政案件时可以参照。而参照并不排除人民法院在特殊情况下适用的可能性。
二、造成行政法与行政诉讼法不衔接的主要原因
原因是多方面的，既有行政诉讼法律规则本身的缺陷，也有行政诉讼体制的弊端等等。我们仅从法律规则本身分析产生上述问题的原因。
(一)行政法与行政诉讼法中的法律概念不同一与大量存在不确定的法律概念“法律概念”指制定法(普通法法系还包括判例法)上使用的概念，这些概念在第一次被使用时应当由立法者给出明确而不易产生歧义的解释。“学理概念”指学术研究中为了方便理解而使用的概念，是指法学方面的学理概念。应当严格区分“法律”与“法学”这两个不同概念，凡“法律”皆指现行立法意义上的，而凡“法学”皆指学术研究意义上的。
1.法律概念不同
不同类型法律法规之间、同一类型法律法规不同时期之间，行政法律法规与行政诉讼法律之间对同一法律事实表述各不相同。不同内涵的名称相同的“法律概念”造成行政执法活动和司法审查过程中没有统一的“工作语言”，各方表述不清，交流困难，司法审查缺乏标准。之所以出现上述冲突，一方面由于不同时期立法的指导思想不同、立法主体不同，对同一法律事实的理解不一;另一方面是由于社会事务的千变万化，立法者很难做到面面俱到。还有，由于《行政诉讼法》的制定在先，而《行政处罚法》、《行政复议法》的制定在后，因此，这些冲突的产生可以说是正常的。但是，法律体系应当是一个和谐统一的整体，在法律体系中不允许存在相互抵触的情况，否则，势必影响法律渊源的效力问题。作为《行政诉讼法》己经与社会实际产生了一定的距离，修改也就在情理之中。
2.不确定的法律概念
此种概念，多见于法规之构成要件层面，亦见于法规之法律效果层面。一般将不确定法律概念分为两种:经验(或叙述)概念以及规范(或需要填补偿值的)概念。经验概念涉及实际的标的、事件，亦即涉及可感觉的或其他可体验的客体，例如黎明、夜间、危险、干扰等。规范概念则缺乏此种实际的关系，而必须经由评价态度始能阐明其意义，此种评价态度不可避免地含有主观的因素，例如公共利益、共同福社、重要根据、交通利益、可靠性、能力、必要、特殊困难、难看、对自然风景不利等都属于此种概念。
(二)《行政诉讼法》的渊源
众多导致适用时造成混乱从历史发展角度看，我国行政诉讼制度发展的初期阶段，基本是靠单行法推进的。1982年《民事诉讼法(试行)》始建行政诉讼制度时，就明确了单行法在规范行政诉讼中的作用。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有上百部法律、法规对有关行政诉讼事项做出规定。单行法的地位因其为我国制定《行政诉讼法》提供了大量素材和积累了丰富经验而被((j示政诉讼法》所认可和接纳，从而造成了《行政诉讼法》与大量单行法共存的局面。根据((行政诉讼法》第H条第2款、第12条第(4)项、第37条第2款、第38条第1款和第2款、第39条、第44条第(3)项、第65条第2款、第66条等条款的规定，《行政诉讼法》允许单行法就有关行政诉讼事项做出例外规定。按照特别法优于一般法规则，这些例外规定具有优先适用力。因此，在我国，《行政诉讼法》的渊源除从《行政诉讼法》来寻找外，不少情况下还需要看单行法的规定。大量单行法律、行政法规、地方性法规中有关行政诉讼的规定，构成了我国行政诉讼规范的重要组成部分。以1996年《行政处罚法》颁布为起点，我国在行政法领域开始了对一般法与单行法关系调整的尝试，其目的是努力构建相对统一的行政法律制度。1999年《行政复议法》和刚刚颁布的《行政许可法》，承袭了《行政处罚法》精神，继续推进了此种统一工作，但未从根本上解决问题。
二、造成行政法与行政诉讼法不衔接的主要原因..........20
(一)行政法与行政诉讼法中的法律概念..........20
(二)《行政诉讼法》的渊源众多导致适用时造成混乱..........21
(三)法律没有规定统一的行政程序..........22
三、解决行政法与行政诉讼不衔接问题的思路与对策..........30
(一)实体法和程序法之间的相互关系..........30
(二)借鉴民法上制定《民法通则》做法制定《行政法通则》..........31
(三)修改《行政法诉讼法》..........40
结论
对《行政法诉讼法》的修改不是本文论述的重点，目的是其修改要与行政法相衔接，适应社会形势的发展。目前在行政法通则的基础上修订行政诉讼法，与行政法统一概念，增加行政裁判方式，统一程序标准。同时修订、清理行政法律、法规是解决问题的可行之策，所以尽快制定《行政法通则》是当务之急。
参考文献
【1】《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法审理的行政案件.适用本法的规定。
【2】王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第12页。
【3】刘瀚等:《依法行政论》，社会科学文献出版社1993年版，第n页。
【4】孟德斯基:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
【5】古希腊]亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。
【6】孙笑侠:《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第256页。
【7】张焕光，胡建森.行政法学原理，北京，劳动人事出版社，1989年，第28页。
【8】胡建森，行政法学原理.北京.法律出版社，第143页。
【9】姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社、高等教育出版社，1999.第139、141页。
【10】张树义.论行政主体[J].政法论坛，2000，(4).P93