1 绪论
1.1 国内外研究现状述评
国内学者对于我国建筑安全管理法律体系已有基本认识，能够从整体上分析现有法律法规对于建设活动各参与主体和建设活动各阶段的规范约束情况。以“建筑安全”、“安全生产监管”等为关键词在知网进行搜索，获得相关文献 5783 篇，集中在建筑安全规制、安全生产监管、建筑安全法律体系等方面。鞠传静提出从责任缺失、责权对等、责任追究三个角度分析了我国建筑安全管理法律体系在“建筑安全生产责任体系”方面存在的缺陷，认为建设单位、监理单位、设计单位等参与主体由于责任权利不对等致使安全责任落实不力，应加强建筑安全管理核心法的建设，构建支撑建筑安全全方位管理、全员参与和全寿命期管理的法律体系。周建亮、佟瑞鹏、陈大伟认为建筑安全生产责任的分配应充分考虑事故致因规律及各方控制能力，应将建设单位作为生产者的属性特征纳入制度设计，政府管理应注重激励和引导的监管手段。彭本指出《安全生产法》和《建筑工程安全管理条例》主要针对施工单位制定了详细的安全责任，这两部法律针对建设单位作为投资方承担的责任极其有限。一方面须合理重新划分建筑安全责任，另一方面要以整顿建筑市场行为为切入点，通过立法增加建设单位的安全生产责任，加大建设单位安全生产责任的追究力度，明确建设单位的不良行为在进驻安全事故中的连带责任，抑制目前存在的建设单位强求施工企业垫资、一味追求施工进度、违法分包、干预安全生产等不良行为。在我国，采矿业、石化工业、核电工业等特大型行业企业应用职业安全健康思想，探索基于安全生产管理理论体系框架的安全问题理论研究和实践方面起领导作用。在建筑业层面，科学化、标准化、信息化的安全生产管理应用同样具有重大的经济社会价值、意义及前景。通过先进技术管理手段，应用安全生产科技创新成果，与国际先进水平接轨，加强安全生产危险源识别与隐患控制，建立科学的以职业安全健康为重要目标的项目管理体系，降低安全生产事故发生率，提高施工过程中安全管理质量和效率，是我国建筑安全生产相关研究的发展趋势，也是进一步提升我国建筑业国际竞争力的切实需求。清华大学的方东平教授对我国建筑生产安全事故所造成的直接与间接经济损失情况进行了详细的研究，认为以现行统计方法来计算，随着伤亡事故越严重，参建方记录之外的间接损失也就越大，企业所统计的损失仅为总损失中很小的一部分[7]。华燕、王际芝致力于研究安全标准化管理，认为标准化安全管理需要建立在参建单位和项目部两个层面上，针对项目部实行安全管理标准化管理提出具体建议[8]。柴建设系统分析、归纳和总结建筑项目各主要分段施工过程的安全生产类型，提出安全生产管理建议[9]。黄河和周庆柱使用分析法对建筑安全生产管理进行分析，构建了建筑安全管理战略矩阵，认为应以“发挥优势转变到“克服劣势”的策略指导建筑安全管理，并提出相应的对策措施[10]。除对中国的建筑安全监管进行研究外，国内研究人员还重点对主要发达国家和中国香港特别行政区建筑安全监管模式和经验进行了分析，并得出了对我国建筑安全生产管理的有益启示[11]。
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1.2 研究意义
一方面是经济逐渐复苏后建筑产业的发展壮大，另一方面是各地频频发生的建筑安全事故。建筑业的繁荣引起建筑施工企业的持续扩大，给建筑安全管理工作带来了更大的难度。建设工程的生产安全事故频繁发生，由于建筑工程建设的巨大投入和从业人员的规模庞大，使得安全事故造成的后果十分严重，往往造成重大人员伤亡和巨额财产损失。房屋建筑与市政工程建设每年由于安全事故而丧生的从业人员达千人，直接经济损失逾百亿。建筑安全管理水平已经成为影响国家经济建设和社会稳定发展的重要因素，也是全社会关注的焦点。我国《建筑法》第五““建筑安全生产管理”从行业管理的角度，对建筑安全管理作出了详细规定。它明确指出“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针，建立健全安全生产的责任制度和群防群治制度”。将“安全第一，预防为主”的安全工作方针以法律形式予以肯定，这将成为指导我国安全生产的一项长期国策。它还对建筑业的设计、施工、拆除等过程中的安全问题都作出了明确的要求。近年来，建筑安全生产事故给我国带来了巨大经济损失和人员伤亡，也给社会稳定构成了严重威胁。当前我国正处于经济转型升级和全面建设小康社会的关键时期，经济持续快速发展固然可喜，然而关注经济增长的同时重视安全生产、防范安全生产事故的发生也必不可少。因此，明确建筑安全生产监督管理部门、机构和人员的相关职责，完善建筑安全生产相关配套设施，构建科学、可行、高效的建筑安全生产监管法律体系，具有重要的理论意义和现实作用。虽然我国政府有关部门已经制订了一系列的政策法规，也采取了不少的对策和措施，投入了大量的人、财、物用于建筑安全生产监督管理。但是，这些对策和措施，都不能有效遏制安全事故的频繁发生，因此也必须引起我们对我国目前所采取的安全生产管理体系的深刻反思。本文正是以建筑业的发展趋势和现有的建筑安全生产监督管理法律法规政策导向作为研究背景，通过对目前建筑安全生产监督管理基本模式、主要内容和相关制度等进行研究，借鉴世界其他发达国家政府建筑安全管理模式，初步建立起一套适应我国实情的建筑安全生产监督管理体系。从而解决通过完善行政上下级的监督体系和监督措施来保证依法行政的贯彻与执行，提高管理水平和管理效率，以期为政府更加有效地对建筑行业安全生产工作实施管理监督提供一个参考模式。
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2 我国建筑行业安全生产监管概述
2.1 建筑、安全生产和监管的界定
专门从事土木工程、房屋建设和设备安装，以及工程勘察设计工作的生产部门，我们称之为建筑业，其产品包括各类建筑物、构筑物以及附属设施。那么建筑活动的概念如何界定呢？我们根据《建筑法》的第二条，同时结合《建设工程安全生产管理条例》中第二条关于建筑活动的规定可以得知，建设活动是一种建造以及安装活动，包括有各类房屋建筑及相关附属设施、相关配套设施，从其范围上来讲，既包括土木工程、建筑工程，也包括线路管道、设备安装和装修工程等。1998 年 6月 20 日通过的《建筑业安全卫生公约》中对建筑也进行了定义，建筑活动包括一切建造、土木工程、安装和拆卸工作，包括从准备工作到项目完成阶段，建筑工地上的一切与之相关的工序、作业和运输。那么在这里，本文所指的建筑活动包括建筑活动范围内的所有安全生产活动，它的范围与前面提到的《建筑业安全卫生公约》所调整的范围相同。根据《中国大百科全书》对于“安全生产”这一概念的理解，安全生产是企业生产管理中必须遵循的基本原则，也是保护劳动者在生产各个环节中人身及财产安全的一项重要方针，它要求生产过程中要最大限度地减少劳动者的可能产生的职业病和工伤等，使得劳动者的生命安全和身体健康在生产过程中得以有效保障。《辞海》则对“安全生产”作出了如下解释：为了有效防止生产环节中发生人身伤害和设备事故，为营造健康的工作秩序和劳动环境，采取的相关措施与活动。前者是将安全生产解释为各行各业在生产过程中应当遵守和依据的方针、原则与要求，后者对于安全生产的理解，则是一系列措施与活动。上述解释都表述了安全生产的一个方面，但是都不够全面。概括来讲，我们可以对安全生产做以下理解，也就是本文所称的安全生产，它是通过采取各种措施，确保生产各环节能够符合法律法规所规定的硬件条件，遵守工作秩序，尽可能消除或者使危险及有害因素控制在一定范围内，从而保障从业人员的生命安全健康、生产设施免受损坏、作业环境免遭破坏，使财产损失和人身伤亡事故不发生，使生产经营活动可以在控制的范围内顺利进行。
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2.2 我国建筑行业安全生产监管基本模式
新《安全生产法》于 2014 年 12 月 1 日正式实施，安全生产工作的方针由之前的“安全第一、预防为主”，进一步完善为“安全第一、预防为主、综合治理”，明确了安全生产的重要地位以及主体任务，也可以理解为是实现安全生产的根本途径。新《安全生产法》提出了一套新的工作机制，即要逐步形成由生产经营单位负责、鼓励职工参与、加强政府监管、创新行业自律、促进社会监督的机制，通过这种方式，来明确各方主体对安全生产职责的重视与落实。那么在建筑安全生产领域，这一规则也当然适用。不仅明确了建设、施工和监理等相关单位的安全生产义务，也有效强化了负有建筑安全生产监督管理职责的相关政府部门、监管机构和工作人员的法定职能与责任。2007 年 9 月 21 日，《建筑安全生产监督管理规定》由建设部发布实施，针对建筑安全生产监督的概念、对象、内容、原则等基本情况，《规定》中都进行了明确。由此可以明确的是，这里所说的建筑安全生产监督管理工作，是指各级建设行政主管部门和由它所授权的建筑安全生产监督机构，对相关行业的安全生产环节实施的行业监督管理。关于建筑安全生产监管对象，《规定》中也做出了详细列举，即必须要接受建设行政主管部门或者由它所授权的建筑安全生产监督机构的监督与管理的主体，包括所有从事房屋建筑工程、土木工程、设备安装施工和构配件生产活动等的一切单位与个人。“管生产必须管安全”是基本原则，而“预防为主”是建筑安全生产的基本理念与方针。实现依靠科学的管理和技术的进步来推动建筑安全生产工作，从而控制建筑施工过程中可能会出现的人身伤亡事故发生则是我们的根本目的。改革开放以来尤其是近十年，国家越来越重视安全生产工作，国务院也早在2004 年就颁布了《关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发【2004】2 号），并在此基础上提出了全面的符合中国国情的监督管理体制，即由政府统一领导，相关业务职能部门依法监督，各类企业全面负责，广大群众积极参与监督，社会各界广泛大力支持的齐抓共管的局面。《决定》提出，国家行政许可的范围应当也必须包含安全生产，所以支持在各生产经营行业实施行政许可制度的过程中，将安全生产纳入许可考虑的范围，从根本上、从源头上制止那些缺乏安全生产条件的企业进入市场。在我国建筑领域，施工企业如果并不具备法律规定的安全生产条件，是没有资格向有关政府部门申请、办理安全生产许可证和施工许可证等证件的，当然也就没有资格继续持证开展生产经营活动。当前，我国各省、自治区和直辖市，为加强建筑安全生产监督工作，都已成立了综合或专门实施建筑安全生产监督管理工作的相关部门，综合监管与行业监管都能够发挥各自的作用，因此，从一定程度上来说，“纵向到底，横向到边”的建筑安全生产监督管理模式在我国已初步形成[26]。
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3 我国关于建筑安全生产监管方面的法律规定 ...... 16
3.1 我国建筑安全生产基本法律体系 ........... 16
3.2 当前我国建筑安全生产监管职责方面的法律规 ........... 17
4 我国建筑安全生产监管存在的问题.............. 24
4.1 我国建筑安全生产监管立法方面的问题 ..... 24
4.2 我国建筑安全生产监管执法方面的问题 ..... 26
5 完善我国建筑安全生产监管的建议.............. 29
5.1 加强建筑安全生产监管法律体系建设 ....... 29
5.2 创新建筑安全生产监管方式角度 ........... 32
5 完善我国建筑安全生产监管的建议
当前，伴随市场经济的飞速发展，城镇化建设不断加快，我国建筑行业大规模的工程建设项目正在如火如荼进行。越来越多的人开始意识到，大型化、复杂化与高层花已经成为了工程建设项目的独有特点和未来发展趋向，这也给施工企业安全生产管理工作带来了新的挑战，任何可能出现的麻痹和松懈状态在建筑高危行业都是可怕的、后患无穷的，也是不允许的。 因此，提高对施工企业安全生产监督管理水平、保证其实效，有利于加快促进全国安全生产形势根本好转，也有利于为实现全面建成小康社会的目标和中国梦，营造良好和稳定的建筑安全生产环境。
5.1 加强建筑安全生产监管法律体系建设
社会主义市场经济体制下，法治经济体制的作用日益凸显，健全的法律体系常常被当作各行各业的发展的保障与强大后盾。只有把法律保障、完善的政府监督机构当作基石，才有可能实现建设施工安全监管状况的好转、以及建筑市场各行业行为的规范。所以，针对当前安全生产法律法规中许多观念落后、与时代精神违背、操作性较弱的情况，我们要对这些条款主动修改、大胆摒弃，确保建筑安全监管在法制化、规范化以及标准化的轨道上运行，从而其与市场经济发展规律相适应，相衔接[32]。特别指出，我国特定区域的安全生产状况与国家整体形势存在一定程度的不一致性，导致地方政府在利益上与中央政府存在一定的冲突，这就意味着地方政府并非安全生产的忠实维护者，它在履行中央政府赋予职责的同时，又最大限度地谋取地方利益[33]。要排除地方保护主义的干扰，需要通过立法来规范中央与地方之间的关系，不能把联合执法简单地停留在共同监管上，停留在谁牵头谁联合的简单层次上。应该坚持统一原则，建立统一规范的执法主体、统一测评和奖惩的安全生产监管体系，着力解决由于角度、工作重点不同而在安全监管中表现出的积极性、主动性和执法角度存在差异的问题。对于在生产安全领域不顾大局，为了局部利益而放纵违法行为的行政部门，要给予必要的处理[34]。 立法可以被看作是一种规范社会行为的活动，通过各项立法活动所形成的法律体系，一方面应当明确和完整，另一方面应当尽可能统一协调。只有立法文件之间、立法文件内部协调一致，才能够“范天下之不一而归于一”，为人们提供一个确定性的指引和明晰的行为范式[35]。
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结语
改革开放的三十年，是我国建筑法律从无到有、不断发展完善的三十年。目前，我国已经初步构建了较为完整的建筑安全生产法律规范体系。为了适应不断发展的国内和国际经济形势，我国必须与时俱进地建立与完善建筑安全生产法律法规，尤其是监管方面的职责规定，进一步加强建筑安全生产监督管理，落实落细职能与责任，促进和保障建筑业的快速发展。如今我国政府已不再是指手画脚的行政领导，服务型政府的建立使得“小政府，大社会”的趋势不可逆转，在此情形下，建筑行业安全生产监管工作更加不可缺位。施工安全管理事后总结纳入法制化系统，才能使建筑施工一线人员，认真总结建设工程安全管理隐患，提高安全防范意识，长效地保证建筑施工现场安全。现阶段，我国基础设施建设如火如荼，我国现有的政府监管机制已经难以适应日渐扩大的建设规模，建筑行业安全生产的监督管理工作也反映出许多问题。在市场经济体制下，为了适应建筑业的发展，应当进一步健全建筑安全生产监管法律规定，加大监管执行力度、调整优化监督管理机制。我们可以通过增加科技投入、引入网格化管理理念、列举责任清单等新方式和新思路，来创新建筑安全生产监管模式。同时，我们可以通过发挥新闻媒体监督作用、鼓励群众积极参与建筑安全监督、引入“第三方”加强建设工程安全监管等，促进社会各界参与建筑安全生产监管，从而为我国建筑行业安全生产的健康发展提供保障。
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参考文献（略）