1,公用事业特许经营法律问题研究概述
1.1公用事业的概念及特征
计划经济曾经为我国的经济恢复与发展做出了不可否认的贡献，但是随着时间的推移和中国经济的整体复苏，计划经济的自身不足和瑕庇也慢慢浮现在我们眼前。公用事业伴随着我国经济体制改革的全面实施，作为我国计划经济的边界领域受到了学术界广泛的讨论和理论研究研究。公用事业是以社会公众的普遍利益为出发点，通过较为完善的网络系统广泛地、无歧视地为居民提供公共产品或者公共服务。公用事业服务于居民生活，并且为城市的生存及发展提供最基本、基础的保障，是一国的基础设施，具有民生必需性。公用事业往往需要依赖‘'管网”的传送才能进入到服务及消费领域，重复的投资建设会造成浪费，资源的合理分配局面被打破，这诱发了公用事业自然垄断性这一内在特性的显露。由于自然垄断引发的周边的一些业务的垄断行为破坏了公用事业的健康发展，为了提高我国公用事业整个领域的效率，必须严格监管自然垄断行业，打破由于自然垄断引发的周边业务的垄断行为。与此同时，为了缓解满足公众的公共利益需要和企业谋求利润需要的矛盾，公用事业行业必须强化政府监管，建立一个有序而自由的制度环境。公用事业因领域和环节的不同，具有不同程度的自然垄断性。自然垄断性质的强弱与规模经济息息相关，也就是说随着生产规模的扩大，其所生产的产品成本是呈现降低趋势的。实践证明，随着经济的发展，科技水平的进步，一个产业可能由于技术的改变和市场需求的变化而产生自由竞争，垄断的局面会发生变化。因此从长远来看，不同领域范围的公用事业其自然垄断性是不稳定和不确定的。
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1.2公用事业改革的理论依据
计划经济体制下的公用事业，以惊人的速度建立了我国公用事业的基础设施和公共服务网络，但是计划经济的弊端随着社会分工的日益精细、经济关系的日益复杂而浮出水面。政府通过自上而下的垂直结构，管理和经营公用事业，忽略或者是没有足够重视市场、产品、技术、人才等方面对于经济的能动作用。我国早期的公用事业，政府与企业职责上不分家，国家对于企业的管理过于死板和滞后，变化万千的市场活动和市场主体不同的需求没有办法被精准的计划。传统的公用事业领域在分配上往往采取平均主义，压迫和抑制了企业与个人工作的效率、技术的创新和进步的热情，使得国家在财政上承担了巨大的压力。单调的市场环境，僵化的制度模式，不利于生产资料的优化配置和合理应用。自1978年我国在经济体制中引入市场机制至今已经三十七个年头，经济体制改革为我们在各个经济层面都带来了翻天覆地的变化，国民经济在向市场经济过渡的过程中获得了亮眼的成绩。伴随着我国各项体制的改革，公用事业改革也面临了诸多机遇和挑战。减少对于国家、政府的依附，更多的引入私人部门的参与，公用事业民营化作为最有效的改革手段正广泛出现与公用事业领域。公用事业民营化是政府和市场发展共同选择的结果，但在民营化进程中也会面临政府和市场的双重失灵。
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2我国公用事业特许经营运行现状
2.1我国公用事业特许经营的发展现状
探讨公用事业特许经营问题必须首先研究公用事业改革的发展，伴随着公用事业改革的不断深化，历史的经验选择了特许经营这一路径，以更好的实现公用事业改革。经历了计划经济对我国经济的初步积累，在进入上个世纪八十年代后期，我国在全国范围内推行经济体制改革，一股改革开放的春风吹向了华夏大地。与私人领域的经济改革相比，涉及到更广泛群众利益的公用事业改革步伐较小。国家作为管理者和经营者混同的垄断模式在公用事业领域广泛存在，这也是公用事业被称作计划经济改革的“堡垄”、“边疆”的原因。公用事业特许经营是公用事业改革的重要路径和方法，其发展与公用事业改革的整体发展不可分割。从民间资本的介入，到公用事业市场化的初步形成，再到现在的蓬勃发展。我国公用事业改革大概经历了三个阶段。改革开放后，我国的经济局势呈现新的态势。经济的飞速发展为人民的生活水平带来了飞跃式提升。城乡差异逐渐显露，越来越多的优质资源、人口向城市涌去。城市现代化带来了发展、机遇与挑战，公民与日俱增的对社会公共产品和服务需求，与公用事业的缓慢发展产生了激烈的矛盾。在传统经济体制下，公用事业单纯依赖国家投资，投资渠道单一且僵化，拖慢了公用事业向前迈进的步伐，也为国家的财政支出徒增困扰。传统公用事业的内在缺陷和发展进程中的客观需要，公用事业改革迫在眉睫。在全国的公用事业建设中，上海市城市建设在国内首屈一指，这都要归功于上海在全国范围内首先推进了城市基础设施建设的投资、融资体制革新。在1986年年初，国务院批复了上海市的外资融资报告，通过上海市政府独立承担借用、归还的责任，扩大吸收并充分利用外国资本。上海市政府的这一举措也被称为“九四专项”。在基础建设中利用外资，减轻了在蓬勃发展阶段政府的财政压力，资金渠道的开放也为上海市城市转型打开了新局面。不容忽视的是，“九四专项”的成功离不开对于该项目充分的论证和后期合理的偿还计划，合理的控制债务规模，降低外资进入的风险。上海利用外资的途径为直接利用，配套的优惠政策和完善的政策规定，都在很大程度上吸引了外资的介入。从黄埔大桥到地铁线路再到城建投资幵发公司，上海市的成功经验为公用事业改革在全国推行做出了成功的典范。
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2.2我国公用事业特许经营的立法概况
2001年底，国家计委针对我国民间投资在各个经济环节的迅速发展，提出了对其发展和引导的一些意见4，认可了民间投资对于我国经济和社会发展的不可忽视的作用。为充分发挥民间投资对于公用事业的积极作用，鼓励民间投资者的投资热情，提出了相关促进和指导工作意见。该文件指出，鼓励民间投资以多种投资形式参与公用事业的建设，提出了建立合理的公共产品价格、税收机制的要求，并明确列举在供水、污水、道路等基础设施建设鼓励民间资本的进入。该通知表明了我国在新的发展时期对于公用事业的态度，加快了公用事业相关立法的步伐。在此之后不久，国家计委又发出了促进服务业发展的若干意见非国有经济被放宽进入公用事业相关服务行业，相关程序及监管办法迫切需要出台。2002年3月11日，国家计委、国家经贸委、对外经贸合作部三个部门共同公开发布的《鼓励外商投资产业目彔》中，提出了公用设施服务业，如：城市封闭型道路、中方控股的地铁轻轨、污水垃圾处理等均被列为鼓励外商投资的产业；客运、中方控股的铁路运输、电信公司等被列为限制外商投资的产业；只有电网、邮政等少数产业禁止外商投资。从政策上看，我国公用事业曾经的封闭局面被逐渐打破。同年12月份建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，提出市政公用行业市场体系的构建应当与社会主义市场经济体制同步，对于特许经营权的获得、企业申请资质、特许合同的内容、特许经营权的变更和终止都做出了详细的规定。2004年3月19日建设部正式发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，并同年5月1日正式实施。在文件中对于公用事业的界定仅局限于市政方面，例如：城市的水、气、热供应、公共交通等，没有涵盖所有公用事业领域。
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3域外公用事业特许经营相关法律制度的比较研究........13
3.1域外公用事业特许经营相关法律制度.......13
3.1.1法国.......13
3.1.2英国.......13
3.1.4德国.......16
3.2域外公用事业特许经营制度对我国的启示.......16
4我国公用事业特许经营制度存在的问题.......19
4.1公用事业特许经营的市场准入.......19
4.1.1授权主体不明.......19
4.1.2准入条件宽严不当.......19
4.1.3准入方式空白.......20
4.1.4对于政府干预行为的规制失当.......21
4.2公用产品和服务定价机制不完善.......21
4.3公用事业特许经营的临时接管.......22
4.4公用事业特许经营的市场退出.......24
5完善我国公用事业特许经营的相关建议.......25
5.1建立公用事业法体系概述.......25
5.2完善公用事业特许经营法律制度的具体措施.......27
5完善我国公用事业特许经营的相关建议
5.1建立公用事业法体系概述
公用事业特许经营是配合我国经济体制改革而出现的一种新型政府和社会个体的合作关系，在近十五年的迅速发展中，结合实践经验和现实需要出现了许多孤立的地方性法规，法律的局限性凸显了制度层面缺失为公用事业发展带来的消极影响。建立完整的公用事业特许经营法律体系有利于该制度的良性发展，法律体系的建成充分考虑到多种构成要素，形成相互促进、影响的有机统一体。公用事业领域虽然涵盖面广，行业特质区分较大，但是它们具有相同的公用事业属性和改革思路，差异化和同质性同时出现在公用事业领域。通过对于我国各地改革的分析，公用事业发展路径受到了政府活动的较大影响，前进跨度和路径具有显著的地方特色。从公用事业进展的时间维度看，公用事业改革系统又有久远性系统行为与暂时性系统行为的不同划分。因此，与之相配套的是，规制公用事业特许经营的经济法的体系，应该是以公用事业基本法为主干，各行业单行法规为分支，行政性规章为辅助的内在联系的统一整体。公用事业特许经营立法首先应当统一公用事业理论概念的基本问题，如：概念、特征、范围，明确公用事业的边界，建立扎实的立法基础。公用事业的体系结构较为复杂，明确其理论概念对构建统一的立法具有指导性作用。公用事业统一立法对于公用事业特许经营立法能起到奠基的作用，是公用事业特许经营立法的前提。统一的基本概念和问题能够更好的解决不同行业间的共性和差异性问题。
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结论
采用特许经营作为公用事业的改革路径，其优势是吸取了商业特许经营的成功经验，打破了公用事业发展的困难处境，充分协调了多方利益主体的冲突与矛盾。特许经营能够在保障公共利益的前提下，充分引入民间资本、优质技术等资源，更好的满足城市化进程中对于公用产品和服务日益增长的需求。在公用事业改革蓬勃发展的今天，公用事业改革面临诸多问题，其最直观的反映在特许协议中。通过法律制度的构建，合同的合理合法订立，政府、特许经营者和社会公众的利益都能够最大程度上得以实现。本文通过对于公用事业这一广义概念的分析和公用事业改革的研究，逐步深入、层层递进。在公用事业改革进程中存在多种民营化方式，通过对于多种途径的对比分析，公用事业特许经营的优越性和适当性凸显而出。经过对于我国公用事业特许经营纵向的立法梳理和世界范围内横向的各国公用事业特许经营比较，全面而宏观的阐述现行公用事业特许经营存在的问题：公用事业特许经营的市场准入授权主体不明、准入条件宽严不当、准入方式空白、对于政府干预的规制不完善、公共产品定价机制不完善、公用事业特许经营的临时接管和市场退出相关规定不健全。在文章最后一部分，针对上述问题和我国具体国情提出了建立公用事业法体系的建议，并从具体措施出发提出了完善政府管理模式、建立投资者的保护机制和确定的定价监管模式。
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参考文献（略）