引 言
1993 年 2 月 22 日颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》是我国第一部规定国家安全工作的专门法律，1994 年 6 月国务院颁布了配套行政法规《国家安全法实施细则》，它们的制定与施行，为预防、制止、惩治危害国家安全的违法或犯罪行为提供了法律依据，对维护国家安全和利益，保护人民民主专政的政权发挥了至关重要的作用。但是，在我国国家安全立法之初，仅仅考虑了当时传统国家安全领域隐蔽斗争形势的迫切需要，立法存在一定的疏漏和缺陷。而随着社会的飞速发展，这两部法律法规全部条文仅有 62 条，历经 20 多年却未有任何修订补充，已经远远不能满足实践的需要，与现行法律的矛盾也十分突出，给国家安全行政执法工作带来了困境和挑战。与国家层面立法迟缓困境形成鲜明对比的是，执法实践的需求催生了大量国家安全地方性法规和地方政府规章的出台。根据“北大法宝”地方法规数据库的统计，截至 2014 年 9 月，全国各地制定发布的关于国家安全执法领域的立法规范已经超过了 30 部，其中地方性法规有 4 部，地方政府规章有 27 部。目前，上海市国家安全地方立法工作也在积极推动之中。但是，受地方立法权限和各地执法实践需求的影响，以及地方立法技术水平的制约，地方立法中也存在一些不容忽视的问题，这也对各地国家安全机关行政执法工作形成了一定的挑战。
另一方面，在我国民主法制重建过程中，随着“依法治国”理念的深入，政府依法行政的重要性被推到了前所未有的高度。政府的权力不但应当是有限的，而且其权力行使必须是受到监督的，作为特殊机关的国家安全机关也不能脱离依法行政的轨道，其权力的行使必须具有边界。作为中国经济发展最具活力和对外开放程度最高的城市之一，上海市政府的依法行政状况无疑更是备受瞩目。2014年 7 月颁布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中明确规定了自贸区“驻区机构应当公布依法行使的行政审批权、行政处罚权和相关行政权力的清单和运行流程”，这对上海市国家安全机关的行政执法工作提出了更加严格的要求。颁布于 1996 年的《行政处罚法》是中国当代行政法治理念在发展进程中的一个飞跃，在行政权的具体运作过程中逐步实现了行政法治的制度化，从而在更大程度上实现了对行政权的监控和对公民法定权利的保护，揭开了我国全面推进依法行政进程的序幕。1《行政处罚法》与《行政许可法》、《行政强制法》并称为我国三大行政行为法，作为其中颁布最早、运用最广、实践经验最为丰富的一部法律，行政处罚在行政执法中最具有代表性，争议也比较小，笔者认为，以国家安全行政处罚权为考察对象，可谓“管中窥豹，可见一斑”。同时，作为行政机关运用最多的一项行政执法权，以行政处罚为研究对象，便于和其他行政机关的行政处罚权进行比较分析。笔者希望通过对国家安全行政处罚立法与实践现状的分析研究，可以为国家安全其他行政执法权的研究提供一定的思路和帮助。正是在这样的背景下，笔者以国家安全行政处罚为选题，梳理目前立法现状，总结实践中的种种问题，提出完善路径，以期为新时期国家安全行政执法工作提供借鉴和帮助。
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第一章我国国家安全行政处罚立法中的问题
第一节国家安全行政处罚权的法律依据
国家安全涉及的范围非常广泛，国家主权独立、领土完整、政治安全、经济安全、文化安全、军事安全、科技安全、信息安全、生态安全等，都是国家安全的重要组成部分，因此，与国家安全行政处罚权相关的法律法规可谓汗牛充栋。笔者查阅了近百项相关法律法规，从中整理出具有国家安全机关行政处罚权规定的若干项目，试较为系统地梳理出有关国家安全行政处罚权的各类法律依据。1993 年颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）是我国建国以来第一部关于国家安全工作的专门法律，从维护国家安全、保卫人民民主专政的政权和社会主义制度、保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的实际出发，成为国家安全机关法制建设的重要里程碑。《国家安全法》第一次尝试了以公开的法律为隐蔽秘密的国家安全工作服务，实现了两者的有机结合。从内容上看，该法不是囊括国家安全诸多方面的广义的国家安全法，而是以防范、制止、惩治来自境外敌对势力、间谍情报组织以及境内外机构、组织、个人相互勾结而实施的危害我国国家安全的行为为主要任务的狭义的国家安全法。从立法方式上看，该法体现了刑事法律与行政法律相结合的特点，赋予了国家安全机关双重执法权，一方面，国家安全机关是国家机器，是实行专政的工具，具有侦查、拘留、执行逮捕、预审等刑事执法职能；另一方面，国家安全机关又是政府的组成部门，具有包括行政处罚权在内的行政执法权。从任务上看，国家安全机关的涉外性决定了国家安全法的涉外性。2办理任何一个涉及国家安全的案件，都要从国家的整体利益、所处的政治形势以及不同国家和地区来考虑，这就要求在运用法律时，既要维护国家的尊严和法律的严肃性，又要十分注意斗争的策略性。
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第二节国家安全行政处罚权的种类和设定
申诫罚，又称“影响声誉的处罚”或者“精神罚”，是指行政主体通过对实施了违法行为的相对人予以谴责、告诫，使其在精神上产生一定的压力，从而达到促使违法者认识错误并不再违法的目的的处罚措施。16《行政处罚法》规定的处罚种类中，属于申诫罚的是警告。国家安全机关行使申诫罚的行政处罚权主要体现在《国家安全法实施细则》第二十二条17规定的“警告、训诫、责令具结悔过”中，《商用密码管理条例》等行政法规，以及地方性立法中也大量规定了国家安全机关申诫罚的行政处罚权。这里，“警告”是指国家安全机关对实施危害国家安全行为、尚未构成犯罪的行政相对人指出其违法行为，并对这种违法行为予以谴责和警戒。“训诫”的形式更为严厉，在指出相对人违法性与危害性的基础上，责令其改正，是一种具有强制性的批评教育措施。“责令具结悔过”是一种更为严厉的处罚措施，由国家安全机关对相对人开具责令具结悔过通知书，或者由行为人书写具结悔过书，教育其认识错误，承认行为的违法或错误，承诺遵守法定义务不再重犯的一种制裁措施。
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第三章 完善我国国家安全行政处罚制度的思考........ 26
第一节 完善国家安全行政处罚立法体系 .......26
第二节 完善国家安全行政处罚的种类和设定 ..........29
一、科学规定申诫罚.......29
二、明确规定财产罚.......30
三、设定与国家安全行政许可相统一的行为罚......31
四、合法规定人身罚.......31
第三节 科学建立国家安全行政处罚裁量基准制度 ......32
一、制定国家安全行政处罚裁量基准制度的原则....32
二、国家安全机关行政处罚裁量基准制度模式的选择.......33
三、充分利用地方政府规章，积极扩大执法影响力.........34
第四节 完善对国家安全活动的监督 ....35
一、建立国家安全机关内部自律机制.......36
二、扩大行政处罚监督的范围......36
三、协调好监督公开性和国家安全保密性之间的关系.......37
第五节 加强对国家安全机关行政执法的宣传 ..........37
第三章完善我国国家安全行政处罚制度的思考
完善我国国家安全行政处罚制度，从宏观层面讲，需要完善我国的国家安全体制和国家安全战略；从中观层面讲，需要完善我国的国家安全立法体系，制定或修改符合新时代需要，体现新国家安全观的《国家安全法》，并完善与之相配套的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等，并协调好各层级法律之间的矛盾；从微观层面讲，需要修改完善现有的国家安全行政处罚细节，诸如处罚权的种类和设定、处罚程序的设置、行政处罚的法律监督等等。此外，还需要大规模的国家安全法制宣传，创造良好的执法环境，在全社会形成人人自觉维护国家安全的良好风气。在宏观层面中，中共中央已于 2013 年 11 月 12 日经中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决定成立国家安全委员会，旨在完善我国国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。国家安全委员会成立的意义，更多地体现在整合各个部门的力量，提高国家安全事务的协调层级，集中力量、整体规划国家安全工作，与具体的国家安全行政执法工作关联不大，因此，本论文在此不作过多的探讨。下面，笔者将集中从中观和微观层面，探讨我国国家安全行政处罚制度的完善。
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结 语
党的十八大报告指出，法治是治国理政的关键。早在 2004 年，国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标；2010年，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。国务院在法治政府建设方面从行政部门的角度确立了指导思想、基本原则和主要措施，并为实现法治政府的目标作出了自身的努力。法治意味着一个稳定的、可以预测的秩序，这种秩序关键在于政府，对于政府行为的诸种要求是法治，特别是行政法治的核心内容。但从依法行政的实际情况来看，人们对法治政府的期望与现实之间仍然存在不小的差距。之所以存在差距，具体原因可能多种多样，但在国家安全行政执法上所体现出的立法问题与实践问题值得我们关注。行政处罚设定违法、执法程序不健全、裁量基准制度未建立，监督机制不完善，法律宣传不到位等问题制约了国家安全法制的发展。但是，也正是这样的不完美为国家安全法制工作发展创造了较大的空间，酝酿了巨大的活力。笔者期望，《反间谍法》等国家安全相关的法律法规能够及时出台，及时解决行政处罚（也包括行政许可、行政强制等行政执法行为）中的种种问题，相关的执法配套程序能够及时制定，可以公开的及时向社会公开；不能公开的，也应在国家安全系统内部形成较为统一的程序规范和操作模式，确保国家安全机关的正确执法、规范执法。国家安全关系国家的生存和发展，是一国“性命”攸关之大事，它不仅是国家生存的基本保障，还是国家发展最起码的前提条件，这样的重要性早已不言而喻。但是，即便国家安全工作具有隐蔽性和特殊性，也应当在法律的框架下进行，以遵循一般的行政法律法规的要求为主要，以特殊政策为例外，当然此种“例外”也应当由法律来明确授权。
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参考文献（略）