第 1 章 绪论
1.1研究的背景和问题的提出
在经济全球化的发展、民主与法治不断进步的时代背景下，每天世界上将产生数以亿计的信息，同时各种信息资源随着国际交往的频繁化，在全球范围得到了的快速传播。近些二三十年来，互联网计算机技术的不断更新升级，更加速了信息的流通和传播。进入信息“大爆炸”时代后，信息已经由传统的、简单交流的内容，演变为一种具有巨大经济价值的商品，怎么样才能快速获得这些有价值的信息，已经成为每个国家、每个政府、每个组织团体以及每个人都十分关注的事情。政府因其地位特殊，相对于其他组织个人来说，对于信息的获得具有绝对的优势。政府作为国家的管理部门，代理广大公民履行管理职能，在日常管理过程中必将掌握各种与民生息息相关的政府信息。行政机关作为国家权力行使机关，具有权威性，其得到的信息必然具有真实性、可靠性，因此人们希望政府部门将其所收集、掌握的政府信息对社会公众公开。从社会公众方面来说，信息最主要的作用是为公民服务，政府所掌握的相关信息只有被社会公众所获知，才能保障公民的知情权，才能更好的为人们服务，才能进一步促进社会发展。自中国加入 WTO 以来，我国的经济、政治环境在一定程度上受到国际环境的影响，国际交流的频繁与民主政治的进步使公民对政府信息公开的呼声越来越高，为了适应信息时代的变化，各国政府普遍开始加强政府信息公开建设，以保障本国社会公众对信息获得的权利，从这个角度来看，政府信息公开制度体现了各国对民主制度的重视。公众知情权实现的越充分,说明政府信息公开的数量越多、越有价值，同时政府部门的透明度越高；公民通过公开的政府信息了解自己所享有的权利和义务，以及自己所处的整个大环境，为及时决策提供建议。进入 21 世纪，特别是 2003年“非典”的爆发，当人们面对生死时再次意识到信息公开的重要性，加强政府信息公开建设已经成为我国民主法治建设的必然趋势。
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1.2研究的意义
政府信息公开制度是现代文明的重要标志之一，建立政府信息公开制度已经成为各国民主与法治进步的大趋势。笔者从制度的基础理论分析,借鉴和汇总其他文献中所述的《条例》在实施过程中存在的不足，系统、全面的阐述其在立法和实践中存在的问题,并针对这些问题提出完善的建议。因此笔者认为选择“政府信息公开制度的不足与完善”作为论文的题目，不仅具有系统分析、丰富和完善制度理论体系的重要意义，而且具有发现问题，提出对策的现实指导意义。从理论意义上来说，笔者将系统的梳理制度的相关理论，从政府信息公开的内涵、内容、方式、范围、程序等理论方面入手，通过对政府信息公开制度的相关概念进行界定划分，对其理论基础和必要性的探讨，以及其历史发展与现状的概述，有助于公众对政府信息公开制度进行全面、深入的理解，提高社会公众的参与度，进而提高我国的民主与法治进程。从现实意义上来说，政府信息公开不仅是我国改革开放发展的必然要求，也是实现人民当家作主的基本需要。到目前为止，我国已经初步建立了以《条例》为中心的信息公开制度；一项法律、法规的制定，不应只考虑其应然性，更重要的是看它的实然性——实效性。自 2008 年《条例》实施以来，《条例》及相关制度存在的不足也将在现实生活的检验过程中陆续显露出来，本文将立足理论研究并结合政府信息公开实施过程中存在的问题，通过对日本、美国等发达国家在政府信息公开建设方面取得成就的借鉴，并以此提出完善我国政府信息公开制度的建议，使建议具有高瞻性、针对性和实用性。
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第 2 章 政府信息公开制度的概述
2.1 政府信息公开制度的相关概念
对于政府信息公开的研究要遵循一个循序渐进的过程，首先我们必须先从基础入手，界定政府信息公开的相关基本概念，在本小节中笔者将分析什么是政府信息、什么是政府信息公开，什么是政府信息公开制度，从而使我们对基础问题有一个明确的认识，以便进行下一步的研究。在我国，《条例》出台以前，国内学术界对于政府信息的涵义没有统一的论述，学者们多从不同的角度对政府信息的概念进行定义，徐绍敏在其一书中指出政府信息是政府机关在其管理或者提供公共服务过程中制作、获得或者拥有的，通过各种纸质、胶卷等材料作为载体所反映出来的信息；[1]褚松燕在其论文中指出政府信息包括行政程序、会议活动以及文件资料等，是政府机关在履职过程中产生、收集、整理储存、利用和传播的信息；[2]在此笔者将不一一列举学者对政府信息的定义，不过从上述两个典型定义中我们可以看出，在《条例》实施前的国内学者对政府信息的定义过于笼统，主要表现在政府信息公布主体上，一般学者多是从政府机关产生的信息进行界定，而没有提出是哪一类政府机关。2008《条例》明确规定政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。[3]从世界各国的立法实践来看，我国是众多存在公开制度的国家中，少有的对政府信息进行立法定义的国家之一。
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2.2 政府信息公开的理论基础与重要意义
无论哪一种法律制度的构建，都必须有其深厚的基础作支撑，作为现代法治意义上的信息公开制度也不例外。所谓理论基础就是指公众通过何种途径获得政府信息的依据，以及基于什么理由要赋予公众这种权利。人民主权一词最早是被作为一种政治理论提出来的，其含义是指人民是国家的主人，国家的所拥有的权力的来源是人民群众，并且最终也归属于人民。人民是国家的主人，执权者只是代其行使权力。[1]现代意义上的系统的人民主权理论是由 18 世纪法国启蒙思想家卢梭提出来的，他指出国家一切权利来源于人民并属于人民,是国家和政权机关起源的基础理论,是行政权力合法性和正当性的理论依据,为构建信息公开制度提供了最根本的政治理论基础。[2]他从社会契约论出发，指出人生来是平等的,但是随着私有制的产生,出现了人与人之间的不平等现象,为了加强个人权利保障,人们按照契约把各自的权利交予社会,然后从社会获得保护。[3]随着社会法治的进步与发展，人民主权理论成为各宪政国家的一条普遍原则，我国《宪法》也明确规定中华人民共和国的一切权利属于人民。[4]人民只是把自己的权力让渡给国家，实质上人民仍然为国家权力的拥有者，人民才是国家真正的主人。
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第 3 章 我国政府信息公开制度的发展历程.........16
3.1 我国政府信息公开制度的发展历程.......16
3.2 我国政府信息公开制度的现状与不足.........17
3.2.1 法律制度方面存在的不足.........18
3.2.2 政府信息公开制度在实施过程中出现的不足.......23
第 4 章 国外政府信息公开制度及其对我国的立法启示.........27
4.1 国外政府信息公开制度的发展概述.......27
4.2 美国政府信息公开制度.........27
4.3 日本政府信息公开制度.........30
4.3.1 日本政府信息公开制度的立法概况.....30
4.3.2 日本政府信息公开制度的基本内容.....31
4.4 国外政府信息公开制度对我国的立法启示.......32
第 5 章 我国政府信息公开制度的完善......33
5.1 完善法律制度方面.....34
5.2 优化实施层面.......38
第 5 章 我国政府信息公开制度的完善
5.1 完善法律制度方面
1964 年联合国在人权公约中规定，知情权是人类应享有的基本人权之一，随着民主与法治的进步，知情权已经成为现代民主国家中公民所具有的最重要的一项基本权利，至今知情权在很多国家都是以宪法或宪法性文件的形式存在。作为联合国的成员国，知情权成为我国公民所享有的一项基本人权，加入 WTO 要求我们充分保障公众的知情权，《条例》的制定体现了我国对公民知情权的肯定，这一切都说明了，我国普遍存在实质意义上的知情权，但是却找不到法律中明确的规定，只能从宪法“主权在民”的精神中寻找依据，或者一些学者将言论自由、批评建议权、监督权作为知情权的法律依据，但是从这些模糊的规定中去寻找知情权的法源，不利于公民知情权的保护，作为政府信息公开制度的法律基础的知情权得不到足够的保护和重视，政府信息公开的发展将受到严重的阻力。正如一些学者所言，宪法是所有权力之母，是一切行政法之母。[1]政府信息公开制度作为现代行政法领域内的一项重要法律制度，是体现宪法精神、实现宪法效力的一项具体制度，而其核心内容知情权却游离于宪法之外，没有任何法律依据可循，这样会造成政府信息公开制度效力难以发挥。宪法是我国治国安邦的总章程，作为母法，它拥有最高的法律效力，为公民的基本权利的实现提供了强有力的保障，是其他子法制定的依据。要想充分实现政府信息公开制度，关键的环节就是要解决政府信息公开法律基础——知情权的宪法依据问题，在“公民基本权利”一章中明确规定公民应享有的知情权，将知情权作为一项基本人权确定下来，不仅促进公民积极参与管理，也为政府信息公开制度实现与救济提供法律后盾。
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结论
《条例》是我国目前制定的唯一的一部以政府信息公开命名的法规性文件，它的颁布表明了国家已经将政府信息公开制度正式纳入我国政治法治建设中，同时也标志着我国政府信息公开制度的初步发展，具有划时代的重大意义。信息公开作为一个复杂的系统工程，它需要行政机关、社会组织、公民等多方的共同努力，然而严密的法律体系是政府信息公开建设的前提，是保证政府信息公开真正实现的基础。自《条例》实施以来，中央与地方政府都在广泛开展政府信息公开建设，我们取得了一定的成绩，但是《条例》本身及其实施过程中也存在很多问题，怎样才能实现《条例》所体现的宗旨，达到其所预期的目标，并实现利益最大化仍是值得我们必须深思的问题。笔者虽然从立法与实践两方面对我国政府信息公开制度进行了剖析，但是由于笔者的学识和精力有限，加之作为一项新兴的民主制度其复杂性和系统性不是一篇论文所能说明的，但笔者相信随着我国民主与法治进程的不断推进，各方思想观念的不断转变以及立法的不断完善，我国政府信息公开工作必将广泛的顺利开展，政府信息公开的法律制度建设也必将不断完善。
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参考文献（略）