1 绪论
1.1 选题背景和意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来，我国政府不断深入推进改革，大举发展经济，不管是整体发展还是民生治理都取得了卓越成效，而其中最大的推手也是最显著的成就就是基础设施方面的建设，公路在这之中占据了主要地位，极大地推动了国民经济快速增长。刚刚过去的“十二五”大发展期间，公路建设领域固投达 12.5 万亿元，国家级综合运输大通道全面实现，铁路、公路、民航、水运等系列令人震撼的数字构成了我国“交通大国”的雏形。仅 2015年公路水路固定资产投资即突破 1.8 万亿元，全国公路里程 457 万公里、高速公路 12万公里、农村公路 397 万公里，尤其是西部大开发战略、持续扶贫期间，81%的建制村实现通车，全国 96%的县城实现二级及以上等级公路连通。交通领域投资建设已和国民经济发展息息相关、密不可分，不光直接带动地方经济拉动内需，更间接地完善地方产业布局，促进城市化进程。
目前为止，我国公路网骨架已全面完成，行业也进入优化整合、稳定发展阶段，“十二五”规划目标超额完成，“十三五”规划正在稳步推进，尤其伴随着国家一带一路建设、扶贫开发项目进行，更多公路建设项目将先行启动，巨额资金也将注入其中，以“十二五”期间大连为例，仅公路建设投资即达 68 亿元。在取得成绩的同时也应当意识到，公路建设领域近年来也出现了很多问题：比如地方政府投资额逐年扩大、地方债肆意发展，投融资出现失控状态。根据财政部的数据，截至 2018 年 4 月末，全国地方政府债务余额 16.6 万亿元，虽在财政预算范围之内，但如此高额的负债仍成为地方政府发展的风险，而其中公路工程负债额达 5.7 万亿元，占总债务 34%，这巨额债务产生的原因主要是公路工程项目上马的随意性、失控性。还有就是公路工程项目的建设质量问题频现，甘肃省投资 87 亿元建设的天定高速公路交工试运营仅半年时间，就多次出现边坡滑塌、路基沉陷、路面坑槽等问题；国家大力提倡的造福农民百姓的扶贫路工程，如息县八里岔乡付寨村乡村公路刚完工就多处出现起砂，露骨，断筋现象，这些质量事故的频发、易发多次为我们敲醒了警钟，应深究其背后原因。还有政府在上马公路建设项目过程中，没有严格执行可行性研究程序，先决定后分析情况常有发生，损益分析基本为零，巨额资金的投入带来的社会效益微乎其微，甚至一些道路高标准修建完成之后一天仅有几辆车同行，或者项目在建设过程中投资程序执行不力使得投资失控现象发生。这些问题都反映出我国公路工程项目的政府监管存在问题。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
国外在工程建设政府监管方面已进行了多年研究，同时理论不断伴随着管理模式变化而变化，主要历经三个阶段的发展：
（1） 财政监督视角下的政府项目监管
国外在 18 世纪末期就已经开展了财政监督理论研究，19 世纪初期就有成熟的理论研究文章见诸于世，并形成了各种学派，发展至今较为著名的是阿利克斯学派和瓦格纳学派。
瓦格纳学派以德国经济学家瓦格纳于 1872 年编写的《财政学》一书为理论基础，该学派是按照财政运转的程序对财政监督进行划分，主要分四个过程：一是金库监督，由国家层面负责监督国家财政资金进出和账务，类似我国中央人民银行职责；二是核算监督，会计部门负责监督资金运转过程中是否按制度操作，会计核算是否准确无误，类似于我国总会计师职责；三是行政监督，由财政部门负责资金计划统筹安排，并监督落实情况，类似于我国财政部门；四是审计监督，审计全部资金活动过程中收支是否准确、财务活动是否按规章制度执行、运转效率是否高效，类似于我国审计部门职责。
阿利克斯学派是按照监督部门的性质对财政监督进行划分，主要分三个层面：一是立法监督，由立法机关制定财政方面法律法规，同时审议国家年度预算报告，类似于我国全国人大财经职责；二是行政监督，监督财政整体收支运行状况，审议地方部门预、决算，在我国主要由财政和审计部门共同执行；三是司法监督，监督整体财政活动是否按照既定法律法规执行，审核财政预算执行状况，该权力机关是国家最高监督机关。目前，各国政府采用阿利克斯学派进行财政监管的较多。
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2 大连市公路工程建设政府监管现状及存在的问题
2.1 大连市公路工程建设政府监管现状
2.1.1 大连市公路工程建设现状
大连市经济在快速发展的过程中，完善的路网体系建设起到了区域产业集聚和扩散的重要支撑作用，发挥了重要的引导功能。目前已形成以高速公路和干线公路为骨架、县乡公路为脉络，辐射所有地市、连接所有县乡、与周边市区有效衔接的公路网络，为保持经济平稳较快发展、加快转变增长方式、促进城乡区域协调发展、保障社会和谐稳定做出了重要贡献，如图 2.1 所示。
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2.2 典型案例分析—大连市 BD 工程
本人一直在大项目建设管理办公室工作，参与了多个项目的运作管理过程，如 BD工程、ZBTD 工程、JPTL 工程，这些工程采用的管理模式类似，出现的问题也较为普遍。BD 工程是近年来大连市投资项目中建设里程最长、难度最大、投资额最大的，并且工程途径大连甘井子区、金普新区、普湾经济区三区，同时市内及各区相关部门均参与其中，具有典型性，现选取其作为典型案例进行分析。
2.2.1 BD 工程概况
BD 工程北起普湾经济区滨海公路，向南途径普湾经济区、金普新区、甘井子区，重点位于大连后盐附近，路线全长 47.4 公里，按八车道城市快速路标准建设，路基宽35 米，路面宽 33 米，设计速度 100 公里/小时。全线建设 7 座互通立交，2 座跨海大桥和 2 座隧道，总投资约 63 亿元。该项目是大连市修建标准最高、里程最长、建设投资最大的一条贯通大连市南北的快速主干路，项目的实施对于促进区域发展、优化沿渤海城市组团、加强金普新区与主城区的联系、改善居民出行条件、完善城市路网结构、加快全域城市化进程具有十分重要的意义。
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3 大连市公路工程建设政府监管存在问题的原因分析 .......................... 26
3.1 社会参与监督管理程度低 .................................. 26
3.1.1 公众缺少公开监督的平台和方法 .......................... 26
3.1.2 公路工程项目信息披露渠道不通畅 ............................... 26
4 大连市公路工程政府监管的对策和建议 ............................ 32
4.1 先进监管模式借鉴 ...................................... 32
4.1.1 香港公路工程政府监管经验借鉴 ............................ 32
4.1.2 对我国现行管理模式的启发 ...................................... 34
4 大连市公路工程政府监管的对策和建议
4.1 先进监管模式借鉴
4.1.1 香港公路工程政府监管经验借鉴
（1） 香港公路工程政府监管框架
香港的管理制度，是典型的“小政府，大社会”制度。港英政府时期，香港的政府机构比较松散，政府为了促使贸易、工商业发展的正常化，只在税务、海关等部门安排了工作人员，而对于一些民间事务、社会性事务疏于管理，这些事务处在“自生自灭”的状态。而之后九龙和新界地区逐渐被港英政府所管控，市民对于政府管理社会性事务的需要也越来越大，所以香港的政府机构才逐渐健全。九七回归之后，香港成为特别行政区，政府的架构和管理思路和原来依旧保持一致。特区政府是一级政府架构，然而各职能部门之间并不是平行的，而是分成了层次。在香港特首之下，有政务、财务、律政等司。三司司长都能够代理临时行政长官，而政务司司长是级别最高的一个，与其平行的是决策局，尽管局和司平行，然而社会地位和威望比不上司长。
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结论
公路工程建设领域经过近几十年的快速发展，已取得了举世瞩目的成绩，但伴随着高速发展也衍生了大量问题，加强政府监管已是一项刻不容缓的任务。本文基于此背景，从问题的提出，到原因剖析，再到最后给出对策建议。文章首先以公共管理的相关理论作为指引，通过具体案例 BD 工程的建设全过程监督管理分析，总结出目前大连市公路工程政府监管存在以下五个方面的问题：一、监督管理不透明，社会参与度低；二、法律法规体系存在漏洞；三、监管体制不健全，存在组织不协调的问题；四、监管力量不足，缺乏专业化监管服务机构；五、项目缺乏全过程动态监管。对剖析出来的问题，首先借鉴了香港政府在项目监管过程中采取的先进做法，结合我国国情，找到可借鉴之处。然后结合自身近年来从事项目管理过程中所见、所闻、所思，利用公共管理知识，对问题给出了如下建议：一是完善公众监管机制；二是出台相关管理规章制度，完善监管体系；三是完善市级层面监管体制；四是打造公路工程专业化监管队伍；五是推广项目全过程动态监管。所提建议，希望能对大连市公路工程建设管理给出一点思路。
受个人学识及能力限制，论文之中还有许多不足、考虑不周之处，望老师提出宝贵意见，我将努力完善，提升自我。
参考文献（略）