1 引言
1.1 研究背景
当前我国农村在人居环境和环卫治理工作方面存在短板，这不仅会影响农民的生活品质，还会影响我国乡村振兴战略的实施效果。2017 年习近平总书记指出，要把“厕所革命”作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。2018 年中央一号文件提出乡村振兴中生态宜居是关键，要加强农村突出环境问题综合治理。2019 年中央一号文件提出全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治。以上举措都表明了党和国家对农村生态环境问题的高度重视，表明了我国整治农村环境的决心，同时这也对农村环卫治理成果提出了更高的要求。
本文提出农村的环境卫生服务又分为两大类。第一类是公共性较强的农村环卫服务，比如说村庄与村庄之间道路，政府驻地和其他村庄外公共区域的环境卫生治理，此类服务一般由政府负责治理。而第二类是村庄内环卫治理的相关服务，本文将它称为村庄环卫服务，比如说对于村庄内公共区域和公共活动场所的卫生保洁、垃圾处理、绿化、美化以及村庄内部的门前三包和垃圾分类等事务，此类环卫服务的消费和受益范围都在村庄范围之内，具有一定的准公共性，需要政府、村民等多个参与主体共同进行供给。
当前村庄环卫服务已经引起了政府的重视，对于如何有效供给村庄环卫服务，各级政府也相继出台了一些相关的指导文件。2017 年 3 月国家发展改革委、住房城乡建设部出台《生活垃圾分类制度实施方案》，要求政府引导村民自觉、科学地开展生活垃圾分类。2017 年 8 月泰安市政府印发《泰安市生活垃圾分类工作实施方案》要求到 2020 年年底前在具备条件的县（市、区）全面开展农村生活垃圾分类和资源化利用工作，同时提出要通过社会动员，广泛参与，对垃圾产生主体和村民进行积极引导，使其逐步养成主动分类的习惯，形成全社会共同参与生活垃圾分类的良好氛围。2020 年 3 月，中共中央办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，这为我国村庄环卫服务供给工作的发展指明了方向，至此村庄环卫服务供给工作已经全面开展。因此，开展对于村庄环卫服务供给的研究，是符合我国当下农村社会发展现实需要的。
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1.2 问题提出
虽然我国的村庄环境状况经过政府和人民的共同努力现已得到了明显的改善，但是想要进一步提升村庄环境状况，实现建立生态美、风貌美、环境美、风尚美、生活美的美丽乡村的最终目标，仅靠当前的环卫服务供给水平是远远不够的，从现实层面来看，以政府主导的环卫服务供给机制仍面临着诸多挑战：第一，村民的参与能力与参与意识不足，相关工作落实不力。第二，在村庄环卫服务供给过程中村民的话语权得不到政府的尊重，被政府“代言”，村民缺乏意见表诉渠道。第三，环卫公司和环卫服务市场存在问题。
针对上述问题，笔者在泰安市 T 镇展开实地调研，通过问卷调查、深度访谈等方法来获取第一手材料，了解当前泰安市 T 镇村庄环卫供给机制、汇总供给成果、总结服务供给的经验与教训，并运用委托-代理、自主治理理论对调研问题进行分析，同时参考其他地区环卫服务供给工作的成功经验，提出建立政府主导下多主体有效参与的村庄环卫服务供给模式，实现政府主导下的多方共治是村庄环卫服务供给工作未来的发展方向。张国磊（2017）等学者也认为通过加强政社互动构建多元主体协同治理格局，提升农民参与环卫治理的积极性，发挥农民主体性作用可以有效解决农村环境治理中政府失灵和市场失灵的问题，提升环卫治理效果①。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
本文以村庄环卫服务供给为主题，研究政府、村庄、环卫公司参与环卫服务供给的具体行为，构建村庄环卫服务供给机制。为了更好的解释本文的研究内容，下面对本文涉及的一些关键名称进行概念界定。
2.1.1 农村公共物品和农村准公共物品
农村公共物品是指农村地区关于农业、农村及农民生产、生活、农村经济发展所需的具有一定非排他性、非竞争性以及效益不可分割性的物品和服务。本文认为农村公共物品按照所具备公共物品性质的成分可分为两类。
一是农村纯公共物品，指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的物品。包括农村基层政府（县、镇级）管理服务，农村的义务教育、农村发展规划、农村信息系统、农村的社会保障与社会福利等。
二是农村准公共物品，是指介于纯公共物品和私人物品之间，使用和消费局限于村庄范围内的村级公共品，是具有不完全非竞争性和非排他性的物品。比如说，村庄内道路建设、村庄公共卫生、村庄电网建设、村庄水利灌溉设施等。
2.1.2 村庄环卫服务供给
谭胜男（2019）提出农村环卫服务供给就是在农村地区为维护环境而由政府或非政府部门提供的一系列道路清扫、垃圾收运、环卫基础设施维护、绿化养护等相关服务①。
基于农村环卫服务供给的概念，本文在这里对于村庄环卫服务供给的概念进行界定，本文提出村庄环卫服务供给就是为了维护村庄内公共区域的环境卫生而由政府或非政府部门提供的一系列服务，主要包括对村庄内道路、池塘等公共区域和公共活动场所的环境美化和绿化，卫生保洁和垃圾分类、清理、转运和处理，对环卫基础设施的购置、运营、维护等服务。村庄环卫服务供给涉及的服务众多，也包括多个参与主体。当前泰安市主要通过政府主导下村庄、环卫公司等多主体参与模式供给村庄环卫服务。
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2.2 理论基础
2.2.1 委托-代理理论
上世纪 30 年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。
当前国内学者已经将委托-代理理论广泛应用于对农村公共物品供给领域的研究，且普遍认为在农村公共物品供给中存在多重委托关系，并提出在多重委托中农民虽然作为初级委托人，但是因其难以有效激励与制约政府，而导致在服务供给过程中政府为争取更多利益而出现机会主义行为，政府成为真正的委托人，我国现在已经形成了决策者主导的公共物品供给模式。冯海波（2005）提出政府式委托-代理关系主要包括农民和政府间委托-代理以及政府内部的委托-代理两部分。首先在农民与政府间的委托-代理中农民为初级委托人，因其不能直接供给公共物品而将相关权利委托给政府。在这种情况下农民为委托人，而政府为代理人。其次在政府内部的委托-代理中上级政府为委托人，将提供服务的职能委托给下级政府，下级政府为代理人①。
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3 泰安市 N 县 T 镇村庄环卫服务供给状况阐述............................. 19
3.1 泰安市 N 县村庄环卫服务供给发展历程.................................19
3.2 T 镇基本情况和调研地点选择原因.................................21
4 T 镇村庄环卫服务供给中存在的问题与原因分析.......................... 34
4.1 存在的问题阐释...............................34
4.1.1 环卫公司的偷工减料行为...............................34
4.1.2 乡镇政府财政压力大............................35
5 T 镇村庄环卫服务供给的优化对策..................................... 44
5.1 遏制低价恶性竞争和完善监督考核体系................................44
5.1.1 遏制低价恶性竞争.................................44
5.1.2 完善监督考核机制............................................45
5 T 镇村庄环卫服务供给的优化对策
5.1 遏制低价恶性竞争和完善监督考核体系
5.1.1 遏制低价恶性竞争
第一，完善制度办法，遏制低价恶性竞争现象。针对服务招标投标中的低价恶性竞争现象，财政部修订完善了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 （财政部令第87 号），规定了最低评标价法的适用范围，即技术、服务标准统一的货物服务项目；明确投标人报价明显低于其他投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约，且不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效处理。所以在环卫服务投标过程中镇评标委员会应对疑似低于成本价投标情况进行核实、强化标后合同履行监管、加强招标投标领域信用制度建设等方面，防止最低投标价法在实践中被滥用和误用。
第二，强化需求和履约验收管理，提高采购质量。T 镇政府是需求和履约验收的第一责任人，要求其对于环卫服务采购需求的制定必须严格执行国家相关标准、行业标准、地方标准等标准规范，履约验收时应当按照采购合同的约定对每一项技术、服务的履约情况进行确认，并将履约验收嵌入环卫部门内控流程，着力提高采购质量。
第三，加强诚信体系建设，倒逼卖方诚信履约。要求镇政府在采购活动中查询和使用相关主体的信用记录。如果供应商有严重违约失信行为，就在政府采购网上开辟专栏，发布供应商的严重违法失信记录，并将相关信息与“信用中国”网站进行共享。同时，与多部门签订联合惩戒备忘录依法进行联合惩戒，对产生严重质量违法失信行为的违法失信行为当事人，依法限制其参加政府采购。
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村庄环卫服务供给工作涉及到农村生活的方方面面，需要关注的矛盾点很多，存在的问题也错综复杂，要实现建设美丽宜居乡村的目标还面临的众多挑战。为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，泰安市 T 镇也采取了一系类农村人居环境整治行动，并取得了显著的成效，村庄环境脏、乱、差的状况得到了改善，在镇政府主导下，环卫公司、村民和村干部多主体共同合作搭建起了村庄环卫服务供给整体框架。不过，在村庄环卫服务供给工作中仍然存在不足之处，需要进一步努力加以解决。那么在村庄环卫服务供给工作初步形成的供给机制是怎么样的？供给机制中主要有哪些参与主体？供给机制中仍存在什么问题？导致问题出现的主要原因是什么？要怎么做才能解决存在的问题？这些都是本文需要解答的主要问题。本文以自主治理理论和委托-代理理论为指导，调查研究对象确定为泰安市 N 县 T 镇，通过调研深入挖掘了该地区村庄环卫服务供给工作的主要做法，各参与主体的具体行为，服务供给过程中面临的问题，以及出现问题的原因，并通过借鉴其他地区的环卫治理工作经验，对如何解决问题，提出了个人的策略。
本文提出在 T 镇村庄环卫服务供给过程中，镇政府将村庄内垃圾治理和公共区域保洁等部分村庄环卫服务通过公开招标的形式外包给环卫公司，同时开展绿化、美化等环卫整治专项活动，在政府的要求下村民自主提供垃圾分类，门前三包等具有准公共性的村庄环卫服务，政府、环卫公司、村民等多方主体共同完成对于村庄环卫服务的供给工作。其中政府在环卫服务供给过程中居于主导地位，主要发挥统筹工作与监督考核的作用，环卫公司和村民等主体在提供服务等方面主要发挥协助作用。而 T 镇村庄环卫服务供给机制中存在的主要问题是政府过度主导，而村民、村干部、环卫公司等其它主体参与意识和参与能力不足，缺乏参与权利和参与渠道，没能形成政府主导下的多中心治理模式，没能实现政府主导下的多方共治。
参考文献（略）