第一章 绪论
第一节 研究背景
科技创新是引领经济发展的第一动力，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》明确将建设区域创新体系列为一项重要任务，①2019 年中共中央国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》把深入实施创新驱动发展战略作为工作重点。②深圳市一直走在全国创新发展的最前列，2008 年 6 月，国家发改委将深圳列为全国首个创新型城市试点，深圳不负众望创造出不菲成绩，其高新技术产业产值连年高升，2017年已达 21378.78 亿元。③因此，深入研究深圳市创新发展的成功经验是必要的。
国家（区域）创新系统理论是学界解释创新活动的重要理论。“创新”的定义最早由约瑟夫·熊比特提出，他认为创新就是实现生产要素和生产条件的新组合。④自创新的概念提出后，学者进行了一系列的理论研究，从线性创新模式、国家创新系统理论、区域创新系统理论，学界对创新的研究日益丰富且细化。其中，随着美国硅谷地区、波士顿 128 公路等区域表现出超强的创造力和经济价值，区域经济发展越来越受到重视，同时对区域创新体系的研究也成为学界热点。区域创新系统的概念由库克（Cooke P）首先提出，他认为区域创新系统主要是由在地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构构成的区域性组织体系，这种体系支持并产生创新。⑤因此，本文将深圳市的创新过程视为一个区域创新系统的运行过程。
政府在区域创新系统中的作用十分重要。由于创新活动对基础设施、信息、创新载体等公共服务（产品）的依赖，使得公共部门需要提供必要的公共服务和进行资源调配。虽然美国等创新强国一直强调创新是市场和民间行为，但事实上其政府对科技创新活动具有较强的支持和调控力度，只是美国巧妙的将科技创新政策列入国家安全政策体系中，因此相关学者将美国视为“隐藏的发展型国家”。⑥
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第二节 研究问题与思路
科技创新是当今国家竞争的重要领域，由于创新活动具有风险性和外部性的特点，使得创新活动需要政府的政策支持，而各国也在积极制定各类政策推动科技创新。深圳是我国首个创新型试点城市，因此本研究以区域创新系统理论为理论基础，围绕科技创新政策和创新主体，构建分析框架，以深圳创新系统为研究案例，深入探究深圳科技创新政策的特征以及效果。
据此提出本文的核心研究问题：深圳市政府通过怎样的科技创新政策推动科技创新活动？效果如何？要回答这一核心研究问题，首先要回答深圳有哪些科技创新政策？政策工具理论给本文的启示是，对政策工具的提炼分析可以反映政策的整体特征，因此要探究深圳有哪些科技创新政策，需要对深圳科技创新政策工具进行提炼。其次要回答深圳市科技创新政策效果如何，就需要对深圳科技创新政策效果进行评估。主要从政策结果视角和政策客体视角，对深圳科技创新政策展开定性和定量的综合评估。最后还要对深圳科技创新政策的特点和存在的问题进行分析，并结合国内外先进经验对深圳科技创新政策提出改进意见，才能够为进一步优化政策提供参考。针对本文的核心研究问题提出如下研究思路：
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第二章 深圳科技创新政策工具
第一节 政策与政策工具
虽然从公共政策学的角度看政策工具是公共政策的一个环节，但是从工具论角度看政策工具在一定程度上是政策内容的集中体现。①政策工具是将政策意图变为管理行为，是将政策思想变为政策现实的途径。②政策工具是将政策转变为可操作的过程。③对公共政策的量化分析也是以提炼政策工具为主要方法。
同时，不同的政策工具使用也能反映政府的意图。例如，管制类政策工具反映了政府倾向于对该类事项的集中管理与控制；激励类政策工具反映了政府倾向于将该类事项交予市场但要加以监督；自愿类政策工具反映了政府减少对该类事项的干预并完全交于市场调节。
综上所述，政策工具既代表了政策的具体实践手段，又能反映政府的行政意图。利用政策工具视角分析政策成为公共政策研究的重要方向，因此本文对深圳科技创新政策的分析研究也采用政策工具的视角，通过分析深圳科技创新政策工具的种类和使用比例，整体把握深圳科技创新政策的特征和侧重点。
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第二节 分析框架、资料收集与整理
一、政策工具分析框架
科技创新政策工具分析框架选取同时也要符合现行创新模式。自约瑟夫·熊比特首先提出创新概念后，学者对其进行了补充和发展，首先是以技术创新理论和制度创新理论为代表的线性创新模式，线性创新模式主要强调科学研究是创新的起始点④。随着创新活动的不断实践以及创新理论的继续发展，简单的线性创新模式逐渐不适用。创新的主体不再局限于企业，大学、科研机构、政府、科技中介组织等都在不同程度上影响着创新活动。因此，弗里曼（C.Freeman）在研究日本经济发展过程中提出的国家创新系统理论引起学术界的关注，他认为国家创新系统就是政府部门和私人部门组成的各种机构，各种机构之间的互动与联系促进了科技创新发展。①随着硅谷地区上升为世界科技创新的顶端，学者将研究视野聚焦于较国家创新系统更为微观的区域创新系统。1996年，库克在国家创新系统理论的基础上提出区域创新系统理论，他认为企业创新系统就是一定区域内的各机构组成的，促进创新的体系。②当前系统性的创新模式成为科技创新领域研究的主要视角。深圳作为我国最早的创新型试点城市，政府、企业、高校及科研机构和科技中介都表现出高昂的创新活力，因此深圳符合区域创新的系统性创新模式。
如表 1 所示，不同于豪利特以政府介入程度为分类依据的分析框架，罗斯维尔以系统性创新的必要环节为分类依据，将科技创新政策工具划分为供给面、环境面和需求面三类，符合系统性创新模式下对政策工具的分类方式，即为系统中的各创新主体提供供给、环境和需求层面的政策支持，助力创新主体之间的创新合作。供给面政策工具是政策对研发进行推动作用，另外，供给面科技政策工具还能对稀缺的科技资源进行分配；环境面政策工具通过营造良好的创新环境，设立统一的产品标准，建立法规制度等方式促进创新主体之间的良性竞争与交流合作，从而促进创新发展；需求面政策工具减少新产品进入市场初期的障碍，政府通过采购或者价格补贴的形式，促进创新产品被消费者所认可，为创新主体建立信心。
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第三章 深圳科技创新政策效果评估--------------------------- 38
第一节 政策效果与政策工具效果-------------------- 38
第二节 政策效果评估框架------------------------ 38
第三节 政策结果视角评估----------------------- 40
第四章 研究发现与政策建议---------------------- 59
第一节 研究发现----------------------------- 59
一、深圳使用多种政策组合促进创新发展--------------------------- 59
二、深圳科技创新政策以供给面和环境面政策为主--------------- 59
第三章 深圳科技创新政策效果评估
第一节 政策效果与政策工具效果
政策效果与政策工具效果之间有本质的不同。如第二章第一节所论述的，政策工具是政策得以实现的手段，本文评估的并不是“手段”的效果，而是政策本身的效果。政策工具效果更倾向于考察不同工具的特性，例如税收优惠的特性是激励，罚款的特性是处罚。可以说政策工具的效果是特定的，而一项政策是否能够达到既定目标，与政策工具的选择有密切的关系。例如在环境保护政策经典案例中，“碳交易”比“罚款”更有效。不能抛开具体政策目标谈政策工具的效果，除非是进行专门政策工具特性的研究。同理，科技创新政策的目标是促进创新活动的发展，而创新活动是由多个环节和多个创新主体共同参与的复杂过程。科技创新政策是由多种政策工具综合而成的政策组合，科技创新的发展需要多种政策工具共同发挥作用。
政策效果倾向于综合性、系统性的考察政策是否达到既定目标。本文的研究问题关心的是深圳科技创新政策对创新活动和创新主体的影响，因此在利用政策工具理清深圳科技创新政策的基础上，进一步从政策结果和政策客体的角度对政策效果进行评估。
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第四章 研究发现与政策建议
第一节 研究发现
全球科技竞赛日益紧张激烈，掌握核心技术，对国家而言意味着经济发展、国家安全、国际地位等方面能得到有效保证，因此各国积极推动科技创新发展，将科技自立上升为国家战略。科技创新是一个复杂的过程，由于科技创新活动的外部性、高风险、高投资的特点，使得创新主体动力不足，因此创新的各个过程都需要政府直接或间接的支持。政府通过怎样的科技创新政策促进创新发展？效果如何？本文以深圳为研究对象，通过对深圳科技创新政策工具和政策效果进行研究，得到如下结论。
一、深圳使用多种政策组合促进创新发展
深圳科技创新政策是多种政策组合而成的政策集合，按照功能可以分为 8 大类包括创新要素政策、创新主体政策、创新关联政策、产业创新政策、区域创新政策、创新环境政策、开发创新政策和系统反馈政策等，每大类又可细分为多个小类，详见附录。深圳科技创新政策数量较多，单深圳科技创新委员会“科技创新政策法规”栏目公布的政策文本就多达 103 项。
进一步将政策工具进行提炼，发现深圳科技创新政策工具有 11 类，包括：资金支持、政策法规、投融资资助、中介服务、资源共享、基础设施、战略规划、税收优惠、科技保险、政府采购和成果转化。可见深圳科技创新政策种类多元，政府通过各种手段促进创新发展。
二、深圳科技创新政策以供给面和环境面政策为主
政策工具的使用频率能够反映政策的侧重点，深圳科技创新政策工具中 57.99%为供给面政策工具，40.83%为环境面政策工具，可见深圳政府主要通过资金支持、税收优惠和基础设施相关政策对政策主体提供支持，同时利用投融资资助、共享资源、政策法规、战略规划和中介服务相关政策，营造优良的创新环境，从而促进创新发展。
参考文献（略）