1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 选题背景
人口老龄化已然是全球各国都要面临的难题。由于老龄人口的进一步高龄化、慢性疾病、伤残等原因，老年人身体机能自然退化、自理能力也渐渐丧失，由此带来的老年人护理、养老、医疗等社会保障压力，已经从欧美发达国家和地区蔓延至亚洲、拉美等发展中国家和地区。中国所面临的老龄化问题也已不可逆转。1999年我国开始进入老龄化，到2015年底，60岁以上的人数已达2.22亿，占总人口的16.1%，其中需要护理的失能及半失能老人约有4063万人次。1宁波作为东部沿海开放城市，经济水平较为发达，老龄化的社会问题也较全国先期且遇到形势更加严峻。据宁波市民政局统计，到2016年底，宁波市60岁及以上的人数已经达138.7万人次，占户籍总人数的23.5%。2由以上数据可见，老年人长期护理问题是每个家庭现在或未来要面对的问题，已经摆在了国家和社会面前。所以，关于失能老人的长期护理问题也不单单是家庭的责任，更成为了社会中的现实问题。
2007 年，国务院在有关文件中明确指出要“要积极应对人口老龄化，探索建立以长期护理保险为主的多种社会化服务制度”。2011 年，国务院发布了关于社会养老服务体系建设的五年规划，且再次指出“有条件的地方，可以探索实施护理保险”。紧接着，青岛市在 2012 年率先开展了长护保险制度，成为国内长护试点的第一处；上海紧跟其后，于 2013 年在部分市区开始运行高龄老人医疗护理计划试点。“探索建立长期护理保险制度”是十八届五中全会中明确指出的重要内容，2016 年 6 月，人社部下发文件确定了宁波等 15 个城市为长护保险的试点城市。希望经过试点的运行，能够开展构建一种新的社会制度，即以社会互助共济的方式进行资金筹集，再以此为长期失能老人的基本生活水平及条件提供资金或服务保障。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
国外学术界对于长护保险制度的研究起步较早。美、法两国先后于20世纪70、80年代启动了商业化的长护保险制度；荷兰（1968年）、以色列（1986年）、德国（1995年）、日本（2000年）、韩国（2008年）也相继建立了社会化的长护保险制度。
关于长期护理保险定义的研究：对于长期护理的定义，各相关文献的有关内容可以说是相差无几。世界卫生组织（WHO）定义的立足点为一个完整的护理体系，即非正规的护理者（个人为中心而涉及到的朋友、邻居）和专业人员形成的照看系统。美国健康保险协会（HIAA）定义为：以医疗服务、社会护理、居家及各种援助服务为核心的能够为失能人员提供长护服务的保险类型。桑特勒、纽恩定义为，持续性的在一个时间段内为遭遇预料之外的变故丧失活动及自理能力的人提供健康护理、个人照料等服务项目。
从国际经验的研究来看：人口老龄化速度最快的国家是日本，所以为了避免高额的医疗费用所带来的一系列问题，日本从2000年就启动了社会化的长期护理保险制度。9这样做是为了减少每个家庭在照顾老人这方面的沉重负担。首先，40岁以上的国民全部参加保险，其次是65岁以上符合保险制度要求且参加长期保险的和40至65岁之间患有15种疾病（保险规定）的参保人将可以享受制度规定下的护理服务。日本的长期护理保险制度出台后，这几年来享受这项服务的人数呈现一个上升趋势，到了2005年，日本的保险费用已达6.8亿美元。因此，日本政府在2006年立即决定减少低需求人数和相关费用，在出行这台政策的同时也为低需求人群建立了预防保健系统。德国是所有欧洲国家中人口老龄化问题最严重的的国家。为了应对这种情况，从1994年起德国就开始引入了护理保险制度，长护保险也逐渐成为德国社保的五大险种之一。德国的构建目的与日本相似，是为了减轻家庭中承担照顾责任人的负担并给予一定的支持，所以德国保险部门不仅会向被保险人提供服务上的支持，还会提供一定的资金补助。而且德国的参保人员覆盖率很广，没有年龄段之分，所有德国公民和本国境内的外国人都可以享受到这份保险。其提供护理服务的资金来源则包括国家、公司和个人。其中，国家财政占三分之一以上，剩余份额则由公司和个人平分。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 失能老人
所谓失能老人，是指丧失生活自理能力的老年人。根据国际通行标准，生活自理能力的指标涵盖了生活中的诸多事宜，据此也将失能情况分为三类，以吃饭、穿衣、上下床、上厕所、在室内走动、洗澡 6 项为主要指标，无法独立完成 1-2项认为是“轻度失能”，3-4 项的认为是“中度失能”，5-6 项的认为是“重度失能”。
2.1.2 医疗护理
医疗护理，是指由专业的护理人员来承担护理任务，以治愈病人或者挽救病人生命而开展的一系列服务活动。医疗护理对比家庭护理会更具有专业性，也会有比较强的针对性，且会根据病人的情况制定特定的护理服务，并由专业的护士人员来完成
2.1.3 长期护理
美国健康保险协会（HIAA）将其定义为：“长期以来，慢性疾病，如认知障碍或身体残疾（超过第三级残疾），就要为这种功能障碍的人提供相应的护理，
这种护理包括：医疗护理，心理健康护理，社会服务，家庭护理，运送服务及其他内容。”
世界卫生组织对其定义是：“由专业人员(如卫生和社会服务) 与非专业护理人员（如家人，朋友或邻居）对残疾人士的护理活动。”
西方研究人员桑特勒和纽恩将其定义为“在相当长的一段时间内，为失去了活动能力或从未有过活动能力的人提供医疗照顾、日常生活等方面的帮助”。
国内学者戴卫东对其定义是：“因慢性疾病或身体和精神残疾而无法照顾自己，在相对较长的时期内需要依靠别人的帮助来获得最大的独立性和心理愉悦，所为其提供的医疗保健服务和照料的总称。”
医疗护理的立足点在于给予病人短期的照料，护理其疾病得到痊愈；长期护理则倾向于持续的长时间照顾（一般情况都是至少在 6 个月以上），以提高患者的生命质量为主，因此可以发现长期护理不同于传统模式的医疗护理。
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2.2 理论基础--（Neil Gilbert）社会福利政策分析框架
尼尔吉尔特（Neil Gilbert）在“社会福利政策导论”中提出了一个四维的社会福利政策分析框架，该框架将社会福利政策的补充内容组合起来，形成一个相对独立和相对完整的体系，然后提供一个理论分析社会福利政策的视角。在分析 的背景中，Neil Gilbert 选择了从四个方面进行分析：什么是分配社会福利的基础 ？什么是社会福利的分配内容？什么是社会福利的分配途径？什么是社会福利 资金的选择？在大多社会福利的政策设计当中具有相互依存关系的四个维度分别是分配的基础、途径和内容以及资金的选择，这四个维度不仅是社会福利政策设计的关键要素和其不同阶段的体现，而且还是其主要的内容。Neil Gilhert 所描述的这个框架中，这四个维度分别呈现出不断完善的过程。此外，Neil Gilhert 又对四个维度从三个层面来考察，分别是：每个维度内的选择范围、每个维度的社会价值、每个维度的理论假设。就此形成了 Neil Gilhert 的社会福利政策的“四维三层”研究分析框架。
2.2.1 社会福利的分配基础
社会福利分配中，分配基础是指给社会中特定人群分配福利时应该遵循什么样的原则以及原则冲突时应当如何抉择，是从选择性到普遍性的选择。而其中“对象”的界定以及受益者是否具有资格都与分配基础有关。
选择的限度。制定资格的标准最早起源于普遍性和选择性之间的区分。普遍性体现了一种普世的价值观，每个人拥有着相同的权利，社会福利作为其中之一，也应该造福于所有福利人。
社会价值支持。普遍主义者认为，所有人都曾经或此刻面临各种共同的社会需求，因此所有公民都“处于风险之内”。这些需求是通过政府安排解决的，政府安排则是基于普遍权利的，比如与收入无关的计划--社会保险、公共教育、老年人医疗保健等。同时，社会凝聚力以及效益的价值还有个人的尊严，这点也是相当重要的。此后，对于全民社会计划的涵盖方面而言，普遍性选择具有鲜明的政治方面的优势。然而，在普遍性救助和限制性救助这两方面的选择当中，选择主义赞成后者，即限制性救助。而对于那些对自身需求能够满足的人而言，政府不应该继续对其资助。在福利的分配上，选择主义以社会效益模式为主张，他们的观点是，如果社会要将平等最大化，那么将穷人作为特定的一个主体来进行福利分配，则这一方式要比对所有的群众进行分配要有效。
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3 宁波市建立长期护理保险制度的必要性和可行性 ........................ 16
3.1 宁波市建立长期护理保险制度的必要性 ............................... 16
3.1.1 失能老人规模不断扩大 .................................... 16
3.1.2 传统家庭养老模式的负担过重 ............................. 17
4 国内外失能老人长期护理保险制度经验借鉴和启示 ............................. 27
4.1 国外失能老人长期护理保险制度的发展经验 ................................ 27
4.1.1 美国商业护理保险制度的市场主导模式 ............................ 27
4.1.2 日本长期护理保险制度的全民社会保险模式 ........................... 29
5 宁波市失能老人长期护理保险制度构建建议 ................................. 41
5.1 制度构建的法律责任体系 ........................................... 41
5.1.1 完善立法保障 ..................................... 41
5.1.2 明确责任部门 .................................. 42
5 宁波市失能老人长期护理保险制度构建建议
5.1 制度构建的法律责任体系
法制建设是长期护理保险制度顺利运行的重要保证，分析世界各国的推行做法来看也说明了这一点。美国推出的《联邦健康保险可转移与说明责任法案》71在长期保险的发展过程中起到了重要作用、德国的《护理保险法》等配套措施对于提高服务水平和护理质量也提供了动力，日本紧随其后，也推出了法律加以规制。总而言之，法律责任体系的构建是日后长护制度发展的基础。
5.1.1 完善立法保障
立法是制度的重要保障之一，各个国家在推行一项制度之前，普遍都要经由长时间反复的研究和检查，最终颁布有关的律法。国际上可以看到一些具有成功经验的国家在立法方面的具体措施，如美国通过实施了《长期护理保险示范法规》、德国发布实行了《护理保险法》和《护理保险结构性继续发展法》，以及日本也通过实施了《护理保险法》，可见大多数国家都是以专门立法形式来推行制度的。而国内青岛、上海和苏州，也均在长期护理保险实施时出台了相应的指导意见和配套措施。“不以规矩，不成方圆”，所以为了使长期护理保险制度在运行时有法可依，及时的立法保障对于宁波市来说是必要的。
目前，宁波市长期护理保险的试点已经开始进行，在试点启动后，如果运行情况良好，那么下一步就是要进行立法工作，以便制度能够全面实施以及稳定的建立。我国现在的《社会保险法》中并没有“长期护理保险法”，宁波市目前所出台的文件均为政府办公厅和其他行政机构颁布，多为地方政府规章。其内容规定了试点的时间、内容、对象、失能评估、服务机构等多项内容，但由于社会政策等多重因素的影响，目前的文件并不能很好地达到设计者的初衷或预定的目的，这些文件也会随着各种考量范围外的因素产生变化。
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6 结语
“百行孝为先”是中华民族几千年以来的传统，尊重长辈、孝顺父母也是我们从小到大就受到的重要教育之一。但随着经济发展之快、社会变化之大，工作节奏也愈加变快，生活的压力也随之增大。现实让年轻有力的这一代人不得不常常离开家庭、离开父母，而奔波在生活和工作的道路上，对父母的思念和照顾更是心有余而力不足。所以长期护理保险制度的建立不仅仅是为了适应时代和社会的发展，更是为了家有父母的这一代人寻求一份安心，同时也能尽到作为儿女的责任。总之，对于长期护理保险制度的构建在宁波市作为试点运行对于宁波市而言是一项重要的研究课题，除此之外也要认识到该制度的构建和实践对于我们整个国家更是具有非凡意义的。
本文通过运用社会福利相关理论框架，细化宁波市剖析建设长护保险制度的构建需要包含必须和落实性，再通过分析国内省市以及国外先进国家的成功经验及所获得的启示，并同时结合最新的宁波市试点情况和现状，总结出有关宁波市构建长期护理保险制度的完善路径，并提出相关建议。首先，宁波市失能老人长期护理保险制度构建的法律责任体系需要完善。立法保障是必不可少的，需要及时确认有关职责单位；其次，宁波市的失能老人在长护保险制度建设的制度范畴体系要求深入确认，参保对象的具体细化以及长期护理保险的受益鉴定标准都需要在实践中继续跟进和完善；再次，宁波市的失能老人在长护保险制度建设的基金筹付系统要求持续发展，基金筹集的来源可以在保证构建制度有保障的基础上，进一步拓展思路，寻找确立更多的筹资方式。而待遇支付需要结合实践和各国经验进一步完善以满足更多被保险人的实际需要；最后，宁波市失能老人长期护理保险制度构建的服务提供体系需要规则的细化。关于护理内容，可以在实践的基础上将护理等级和对应服务内容更加细致化的规定长。而在服务供给方面，除了发展多元协作的服务供给体系以外，还需着重培育护工的护理资格和待遇保护；风险控制方面在风险共担机制以外，严格的资格审查和定期的需求评估也是必要的防范风险的措施。质量监管方面，要尽快确立专门的监管机构，这样也有利于保障制度的运行目的，而不会浪费社会资源。
参考文献（略）