1绪论
1.1选题动机与目的
自1994年实行分税制财政体制以来，随着国民经济的快速发展，地方财政实力增长很快，地方财政收入从1993年3389.42亿元增长到2008年18280.85亿元，增长了5.5倍，但是地方政府财政困难问题却日益凸显，尤其是位于政权基部的县乡基层政权普遍出现财政收入入不敷出，预算赤字规模不断扩大问题，地方政府债务负担沉重，许多县乡政府甚至连人头工资都难以发放。根据有关学者统计，2003年全国财政困难县有791个，占县级单位总数的28%，自2005年实行三奖一补后县乡财政困难有所舒缓，但2006年全国财政困难县总数仍有200多个;2001年全国534个县本级、1811个乡镇发生工资拖欠，分别占县乡总数的18.7%和27.1%;由于地方财政入不敷出，地方政府不得不借债度日，有学者调查发现目前国内东部、中部、西部各省区县乡政府债务问题均比较严重，县乡政府性直接债务总额超过年度一般预算收入的现象比较普遍，有的县乡政府性直接债务总额甚至达到一般预算收入的20多倍。目前学术界对地方财政困难问题解释的主流观点是中央政府在1994年建立分税制财政体制时主要目标是提高中央财政收入占全国财政收入和全国财政收入占国民生产总值的比重以加强中央宏观调控能力，所以该体制的设计带有强烈过渡性色彩，集中表现为中央与地方政府事权与财权划分不尽合理之处颇多。
我国财政分权是在行政垂直集权和地方政府辖区居民用手投票权、用脚投票权缺失的制度供给失衡背景下实施的，1994年分税制财政体制在运行中出现了财权上移、事权下移的倾向，地方政府财权与事权的不对称使得地方财政极为困窘，并呈现出随体制下移的趋势。地方政府作为一级政权必须履行提供教育、医疗、公共卫生、经济增长等公共物品的责任，再加上地方政府官员面临着政绩考核压力，开辟财源成为地方政府官员最为关注之事，问题在于在开辟财源过程中，农村出现了三乱现象，城市则是房价居高不下，政府与民众冲突有愈演愈烈之势，严重恶化了政府的统治权威。对于地方财政解困问题，学界主流观点是分税制财政体制需要坚持，改革大方向是按照事权与财权相对称的原则将财政收入与支出在中央和地方政府间进行明确的划分，建立科学合理政府间转移支付制度，建立完善分级预算管理制度，并适当赋予地方政府财政自主权。就目前而言，学者们在讨论如何建立我国规范的分税制财政体制时更多是横向参考欧美国家的经验，并结合我国具体国情来设计。
如果我们将研究目光转移到纵向财政史时，我们就会发现在我国历史上也曾经建立过规范的分税分级财政管理体制，并有过几十年的实践经验。1927年国民政府奠都南京，国民政府财政部面临的局面是国地间财政分配关系混乱不堪，中央政府没有自己稳定税源，除关税外所有税收几乎全部被地方军阀截留，中央财政压力很大。1928年宋子文执掌的财政部在南京召开有财政部官员、各省财政官员、著名经济学家、财政学家参加的第一次全国财政会议，会议核心议程就是如何整理中央与地方间财政分配关系，经过激烈的争论，大会通过的主要议案有按照均权原则将国家税与地方税，国家支出与地方支出进行明确划分，将关税、盐税、厘金、印花税、烟酒税等税种划归中央，田赋、契税、屠宰税、当税、船捐、房捐归地方征收;整顿税制，如盐税、厘金、关税等;地方裁厘损失抵补;国家与地方征税机关分设;各级政府预算成立;国地间补助、协助等。由于1928年财政分权体制的主要目标是统一国税，解决中央财政危机，所以国地间财政分权仅限于中央与省，对于省以下财政收支应如何划分是由各省自定，报部批准。该体制后来在运行中出现了省政府集中财权，分散事权的两权背离问题，而县政府作为一级政权承担着管、教、养、卫的责任，且需办理中央或省新派之任务，导致县地方财政极为困难，县政府开始提高田赋附加税税率，滥征苛捐杂税，如果我们考虑到1930年代中国农民正挣扎在破产边缘，就可以想象税收给农民所造成的沉重负担，农民开始抗捐抗税，甚至有围攻基层政府的事件发生，南京国民政府统治基础因此而更加动摇。
从前述我们可以看出南京国民政府在建立分税制财政体制动力，体制缺陷，导致的后果等方面均与1994年财政体制改革有着较多的相似!南京国民政府为解决地方财政困难都做出了哪些努力，期间成败得失又有哪些可供借鉴之处呢?
2国家与地方两级财政分权体制的建立
2.1国地财政分权的时代背景
自古以来，财政思潮均随经济思想为转移，将财政收支划分为中央财政和地方财政，是近代西方财政理论和实践发展的重要成果之一。在古代中国，历代统治者虽然十分关注财政问题，却没有产生将财政划分为中央财政和地方财政的思想。前清时代税收的征收权掌握在地方政府手中，“其时地方收支，仍属国家收支，事前有估册，事后有报销，无所谓国家地方之分”’，中央与地方财政支出均由此种收入支给，中央政府并无自己的固定收入，中央政府所需的军政费仰给于地方解款。各省上解中央数额与各省财政收入状况成正比例，收入越多解款越多，边远贫瘩省份可得到中央财政补助，但它的缺点是“则此种政治习惯只可行于君主专制时代，若施于民治时代，则中央政府之危险颇大”。太平天国革命期间，清政府为筹措军铜准许地方大员就地筹晌，如厘金即在此时产生，标志着中央财权开始下移，传统财政体制开始遭到破坏:1900年八国联军入侵中国，辛丑条约规定清政府须赔偿白银4亿两，满清中央政府为筹集巨额赔款遂向各省摊派巨款，并赋予地方设税权更加剧了财政体制的混乱。前清解款制度是建立在确有“的款”基础之上，自由“解”改“摊”之后，“中央拥集权之虚名，地方收滥权之实惠，而上下财政呈支离破碎之局面矣”‘，传统财政体制实际上己经破坏殆尽，如何重塑国地财政体制成为迫待解决的任务。光绪三十四年(1908年)，清廷行预备立宪，宪政编查馆、资政院会奏九年筹备事项内有第三、四、五年颁定国家税地方税章程之条，“是为税项划分之滥筋”。
3 南京国民政府时期地方财政困................... 28-44
3.1 厘金裁撤与营业税开征................... 29-32
3.2 弊窦丛生的田赋制度................... 32-35
3.3 政府职能转型对地方财政影响...................35-38
3.4 国地两级财政体制的制度缺陷................... 38-39
3.5 南京国民政府时期地方财政困难................... 39-44
4 地方财政解困路径选择—建立三级财政体制................... 44-54
4.1 国地三级财政体制的建立................... 44-46
4.2 地方税税收制度的改革................... 46-50
4.3 政府间财政补助制度的建立................... 50-54
5 南京国民政府时期地方财政解困................... 54-63
5.1 国地财政体制在分权级次方面的启示................... 54-55
5.2 完善分税制财政体制的启示................... 55-59
5.3 完善政府间财政补助制度的启示................... 59-63
结论
南京国民政府在1935年7月公布《财政收支系统法》并于1937年3月颁布《施行条例》规定于1940年1月开始实施，但因为抗战爆发，所以该法并未实施，中央对省财政补助固然在逐年增加，但政府间财政补助制度并不完善，尤其是省对县补助经费并未建立一定制度，而且限于财政补助的可用资金还是比较有限的，即使在补助额最高的1936年也仅有9900万元，大约占当年中央政府预算的10%，财政补助均等化作用未得到充分发挥。
在各县财政补助中，教育补助占有重要地位，县教育经费一部分由本地自筹，另一部分由省政府给以补助，如江西省1937年颁布《各县保立小学经费筹集及补助办法》规定“各保自筹四分之二，省补助四分之一，县补助四分之一”，补助方法是由下级机关先自筹经费，上级机关再相应予以补助。这种比例补助制度实际属于专项配套补助范畴，此种配套补助制固然具有能更好约束地方政府行为偏离的作用，但缺点在于贫瘩地方本身自有财力不足难以提供配套资金，所以补助资金多数由富裕地方获得，“富庶区域，因其自筹能力强，可得较多补助实额，贫苦区域，自筹困难，所得补助反少”。此外就是补助额的确定依据不够客观化，各省教育经费补助多是按照乡(保)学校数和班级数来发给，而不是根据在校学生人数来拨款，制度上尚欠周密。
参考文献
1贾士毅.民国续财政史卷七〔M〕.商务印书馆.1934年.第2页.
2杨汝梅.国民政府财政概况论〔M〕.中华书局.1938年.第290页.
3杨汝梅.民国财政论〔M〕.商务印书馆.1927年.第12页.
4马寅初.财政学与中国财政一理论与现实〔M〕.浙江人民出版社.1999年.第149.
5贾士毅.民国财政史〔M〕.商务印书馆.1917年.第104页.
6刘大可.民国时期山东财政与地方专权〔M〕.东岳论丛.2009(9).
7杨汝梅.国民政府财政概况论〔M〕.中华书局.1938年.第412页.
8国家税务总局.中华民国工商税收史〔M〕.中国财政经济出版社.2001年.第138.
9宋子文.国民党第三次全国代表大会之财政报告〔M〕.1929.
10贾士毅.民国续财政史卷七〔M〕.商务印书馆.1934年.第2页.