第一章 导言
一、研究的问题与意义
（一）问题的提出
改革开放以来，城市化水平由 1978 年的 19.4%发展到 2006年的 43.9%，城市数量增加和规模扩大是城市化水平提高的直接原因。1980 年全国城市规划工作会议制订了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化方针；1990 年 4 月 1 日施行《中华人民共和国城市规划法》，“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市①”的城市化政策被上升到法律高度。实际上，我国大城市的规模仍在不断扩大。1984 年我国市辖区非农人口超过 100 万的城市有 19 个，平均规模为 231.0 万人，该 19 个城市发展到 2006 年时平均规模为 407.1 万人，增长了 76.2%；1984 年市辖区非农人口介于 50 万和 100 万的城市有 31 个，平均规模为 74.6万人，该 31 个城市发展到 2006 年时平均规模为 138.0 万人，增长了 85.1%②。我国大城市不断发展的事实与“严格控制大城市规模”的城市化政策存在明显矛盾。
2．“禁锢”到“流动”改变了居民在城市发展中的角色
改革开放前，户籍制度禁锢着居民的流动，农村居民迁入城市受到严格限制，城市政府及其上级政府能够完全控制城市的人口规模。改革开放以来，居民流动性不断提高，农村居民可以相对自由地迁入城市③，城市发展的机制逐渐由政府控制型转变为市场主导型。1984 年，中央一号文件允许“务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”；1985年我国实行身份证制度； 1994 年，国家取消按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，户籍按居住地和职业划分为农业户口和非农业户口，建立常住人口、暂住人口、寄住人口的户籍管理制度；1996 年 7 月 1 日，新常住人口登记表和居民户口簿正式启用，取消农业和非农业户口类型，改为家庭户和集体户；2000 年 5 月正式取消了粮油迁移证制度，粮油供应关系和户籍迁移脱离。一系列户籍改革不断把流动的自由权利赋予居民，居民流动成本不断降低，居民选择城市居住的自主性越来越大。居民流动性使计划思维不符合城市发展的新形势，对城市发展的分析必须着眼于城市对居民的吸引力，而城市的收入和生活水平是吸引居民的主要因素。
3．财政体制变迁改变了城市政府在城市发展中的激励和约束
伴随我国的城市化，财政体制也在发生变迁。财政体制变迁改变了城市政府财政收入的主要来源，改变了城市政府财政支出的侧重方向，影响着城市对劳动力的容纳能力和对居民的吸引力。从新中国成立到 1979 年，我国实行“统收统支”的财政体制，中央政府控制着财权和事权。中央政府的城市发展意志决定了城市的发展规模。1980 年，中央政府和地方政府之间开始实行“分级包干”的财政体制，扩大了地方政府的自主权。中央政府和地方政府按经济体制和企业隶属关系划分收支范围，地方以收定支，自求平衡，超收部分可以留成。“分级包干”财政体制使地方政府能够获得财政增收部分的较大份额，地方政府发展本地工业的积极性空前高涨。地方政府发展辖区内工业的努力能够影响城市发展。
1994 年，我国实行“分税制”财政体制，进一步规范了中央政府和地方政府的财政收支关系。中央政府和地方政府之间划分事权，划分收支范围，划分税种，建立税收返还和转移支付制度，并设立中央和地方两套税收机构。“分税制”减弱了地方政府对企业的干预，增强了地区间企业的竞争，促进了企业的集聚；“分税制”造成各级政府间财政收入的上收；“分税制”降低了地方政府从工业生产获得的收入份额，增强了地方政府发展服务业、建筑业等产业的动力，这些将不同程度影响城市的发展。城市化政策指导许多制度的制定，提供城市发展的制度环境。财政体制决定财政收入在不同行政级别城市政府间的分配，财政体制决定城市政府财政支出的方向，财政体制同样能够影响城市的发展。本文要解决的主要问题是我国的财政体制对城市规模有怎样的影响；财政体制变迁引起政府行为如何变化，财政体制的不同阶段对城市发展的影响有什么不同。本文根据财政体制不同阶段的特点，从理论和实证两个方面进行分析。
第二章 国外城市发展规模的研究综述
工业革命以来，伴随着非农产业的发展，现代城市发展起来，西方发达国家对城市发展规模的大量研究为认识我国的城市发展规模问题提供了有益的借鉴。最初人类的生产和生活对自然有很强的依赖，城市首先在生产力较高的土地上诞生；随着人类生产的发展，城市自身产生的生产力优势和宜居性成为影响城市规模的重要因素，城市规模取决于城市的生产力和宜居性②（Rosen，1979）。各种因素通过影响城市的生产力和宜居性，改变城市对居民的吸引力，共同作用并最终实现城市的均衡规模。
一、自然禀赋对城市发展规模的影响
人类最初的生产从直接利用自然资源开始，人类从自然界获得食物和各种生活必需品，自然禀赋差异会影响区域生产力，而城市发展规模从对农产品的依赖开始。
（一）农产品供给对城市发展规模的影响
杜能(V. Thunen,1826)在《孤立国》中最早分析了城市周围的农业生产。随着农业生产与城市距离的变化，具有不同运输成本的农产品围绕城市由近及远呈环形分布扩展，离城市最近的土地生产单位运输成本最大的农产品。《孤立国》中的城市供给全部的制造业产品，农村向城市供给农产品。城市制造业获得原料和输出产品的运输成本被假设为零，在这里农产品的运输成本成为唯一考虑的因素。农产品在城市的市场价格为既定，农产品的产地销售价格是城市价格与运输成本之差，那么随着农产品运输距离的增加农产品的产地销售价格越来越低。当农产品的产地销售价格不能弥补生产成本时，达到了城市所能利用农地的最大规模，此时也确定了城市能够获得的农产品最大供给量。《孤立国》主要是分析城市周围耕地的利用和农业生产的区域分布，但是也给出了农产品供给对城市规模的约束，城市能够获得的农产品决定了城市规模的最大值。城市如果分布在土地肥沃的平原，或是分布在交通便利的河道周围，城市就能获得更多的农产品供给，发展到更大的规模。随着运输技术的革命，城市对周围农产品的依赖度下降，城市可以从更大范围获得农产品。城市生产的发展使城市能够提供足够的收入支付需要的农产品，这样城市中农产品价格既定的假设被打破，农产品供给对城市规模的影响越来越小。
第三章 我国财政体制变迁与城市发展规模.......41一、财政体制对城市发展规模影响的理论框架.....41
（一）城市规模的空间均衡框架.........41
（二）城市均衡规模及其影响.......42
（三）财政体制对城市规模的影响.....44
二、1950 年-1979 年：“统收统支”阶段.......46
三、1980-1993 年：“分级包干”阶段......51
四、1994 年：“分税制”阶段........57
五、总结.........63
第四章 我国城市发展的影响因素.....66
一、理论框架.......66
二、1984-1985 年我国城市发展........71
（一）1984 年城市的规模分布与特征......71
（二）数据描述.......72
（三）回归结果及分析：1984-1985 年.....74
三、1991-1992 年我国城市发展........77
（一）1991 年城市的规模分布与特征......77
（二）数据描述.......79
（三）回归结果及分析：1991-1992 年.....81
四、2006-2007 年我国城市发展........84
五、总结.........93
第五章 我国城市土地租税制度改革的探讨.....94
一、城市财政收支与级差地租.........94
二、我国城市土地租税制度的形成和完善.......97
三、土地租税制度对我国城市发展的影响.....100
四、城市土地租税制度改革的方向—物业税.......105
结论
我国城市化政策是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，但是财政体制却有相反的作用。“统收统支”财政体制阶段，中央政府主导国家财政的收支，中央政府的财政支出方向决定了城市的规模，1984 年我国 83.9%的大企业产值集中在大城市，60.5%的城市人口集中在大城市，这足以说明“统收统支”财政体制形成了一个大城市占优的城镇体系。“分级包干”财政体制阶段，地方政府的主导了国家的财政收支，地方政府为了获得更多财政收入，积极发展本地工业，形成了工业的分散化。1984 年我国对劳动力流动的限制开始松动，然后逐级允许农民进入城市，小城镇和小城市因允许农民进入较早，而发展相对较快。1991-1992 年城市规模对城市增长率具有显著正效应说明了这一点。增长较快并不意味着小城镇和小城市具有更强的竞争力，随着农村居民的进入，小城镇和小城市的居民效用水平降低，影响了小城镇和小城市的发展后劲。大城市虽然增长相对较慢，但是城市的基础设施和地方公共物品有了很大改善，劳动力流动性限制使大城市人口实现较快增长，但发展具有更强的后劲。1994 年的分税制改革，在规范中央和地方分权的同时，也造成了财权的上收，地方各级政府间具有效仿效应，这样导致基层镇、市财政压力大，很难满足辖区居民和企业的需要。国家的转移支付通过省级政府乡下转移，行政级别高的市能获得更多的财政转移，随着人口流动性限制的基本取消，大城市具有更强的吸引力。
1984-1985 年、1991-1992 年和 2006-2007 年的城市增长率与相关影响因素的回归，不仅验证了财政支出的作用，而且还表现了许多财政体制的特点。城市人均财政支出一直对城市增长具有显著正效用，说明城市规模的存量特征和增量特征都受到财政体制的影响。城市人均财政收入在 1984-1985 阶段和 2006-2007 阶段具有较显著的负效应，体现了中央政府平衡地区发展的努力；1991-1992 阶段剔出人均财政支出后具有显著正效应，当时地方财政收入与支出具有更紧密联系。工资水平对城市发展起先为负显著效应，但是随着劳动力的流动性限制逐步被取消，工资水平开始表现出较显著的正效应。理论和实证都充分说明，我国的财政体制有利于把资源分配给级别高、规模大的城市，这样做根本无法符合城市化政策的要求。限制大城市增长的制度安排与促进大城市增长的制度安排，共同作用，结果是造成资源的浪费。分税制改革后，城市政府开始以来城市土地的批租收入。文章从历史角度分析了我国土地租税制度的形成和发展，对土地批租在我国城市发展中的作用进行了简单的评价，指出了土地批租对城市发展存在的问题，作者认为我国城市获取土地级差地租的模式应该由土地批租向物业税转变，以实现资源有效利用和城市可持续发展。
根据理论和实证分析，与我国城市发展相关的制度应作出如下调整：首先，调整“控制大城市发展”的城市化政策，改变与之相关的各种制度安排，如人口流动制度和非农用地制度。如果居民偏好选择大城市居住，说明大城市能为居民带来更高的效用，阻止居民进入大城市或是歧视性的对待外来居民，不仅会导致社会福利的损失，而且也不符合公平原则。如果大城市有更强的发展动力，能为更多居民带来更高的效用水平，严格限制大城市的用地规模不符合资源有效利用的原则。居民必须选择居住地，必须占用非农用地，因此，有效利用土地资源的根本方法不在于限制居民进入大城市而在于杜绝土地闲置。其次，调整我国的财政体制。现阶段“分税制”财政体制规范了中央和地方的财政分权，但是在地方各级政府之间缺乏相应的规定，中央财权上收导致基层政府财政困难，很难满足当地居民对公共物品的需要。下一步财政体制调整的目标应该给予基层政府更多的财政收入。改变基层城市和城镇，在地方公共物品提供上的匮乏局面，提高基层居民的效用水平；在空间均衡时，基层居民效用水平的提高将导致整体公民效用水平提高。
参考文献
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